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1、精品文档 从当前生态环境建设实际看完善其管理体系措施摘 要：西北干旱区的自然环境脆弱性叠加不合理的水土资源开发等人类活动干扰是导致区域生态环境日趋恶化的根本原因，已严重制约社会经济的可持续发展。针对当前生态环境建设实际，提出应在实现水资源可持续利用、建立完善的管理体制及法律体系、调整产业结构、积极推进城镇化进程、大力发展科技教育等方面采取有力措施。以此为重要支撑，恢复与重建受损生态系统，改善区域生态环境，实现环境与经济社会协调发展。 关键词：生态环境; 恢复建设; 支撑体系; 西北干旱区 西北干旱区地处中纬度欧亚大陆中心，我国内流河最为集中的地区，河流多呈平行向心水系分布2。在全球气候变化背景
2、下土地沙漠化及次生盐渍化等自然生态系统退化趋势日益加剧，威胁着人类的生存环境，进而严重制约区域经济社会的可持续发展3。 干旱区生态环境问题的产生与生态水文过程紊乱直接相关，即植物与水分相互作用功能的扰动是问题的核心。在干旱区植被具有调节近地区域小气候、净化空气、涵养水源、保持水土、防风固沙、维持生物多样性等不可代替的多种功能，水资源则是干旱区促进经济发展和社会进步必需的稀缺宝贵自然资源，以其存在形态构成生态环境的基本要素，并作为生态系统与外部环境物质循环、能量交换及信息传递的载体，组成生态经济系统的重要有机部分，在其中具有核心地位与决定性的作用4。因此，从根本上改善恶劣的生态环境，必须以“植物
3、-水分”关系为核心，大力实施天然林保护、退耕还林还草、小流域综合治理等生态农牧业、生态林业、生态水利水保工程，以恢复与重建受损生态系统，形成生态水文安全格局。然而，西北干旱区严酷的自然条件、脆弱的生态环境及长期的生态恶化状况决定了生态环境综合整治需要水资源的可持续利用、完善的管理体制与法律体系、合理的产业结构及雄厚的科教基础与创新实力作重要支撑。 1. 水资源可持续利用 沿水系分布的绿洲是干旱区人类繁衍生存、发展工农业生产的主要空间。在绿洲景观的形成与演化过程中，水是第一位的控制性因素，绿洲化与荒漠化的转化取决于水资源的分配与生态环境的协调5。干旱区水资源的形成及运移特征决定了水资源与生态环境
4、密切相关，是干旱区生态建设可持续的战略资源。生态环境建设如何适应干旱缺水的现实状况，如何保证生态环境保护与建设对水资源的需求是干旱区生态建设面临的首要课题。 1.1 生态环境用水 受社会经济发展及认识水平的制约，干旱区传统的水资源开发模式注重对水体资源功能的开发，以满足社会经济需水，以追求经济效益为目的，而忽略了人工绿洲、草地、荒漠河岸林、河谷林、荒漠植被用水以及维持河道基本流量、河流输沙排沙、湖泊洼地水面用水等生态环境用水 68。目前西北干旱区实际生态耗水仅284亿m3，最低生态耗水则需388亿m39，因此，迫切需要保证生态环境用水以遏制生态环境恶化趋势。 干旱区水资源开发利用涉及以人为中心
5、的人口、资源、环境、发展(PRED)综合系统。在21世纪应重视对水体资源、环境、生态功能的综合开发，研究并确定流域或区域内的生态环境目标，分析PRED综合系统中的水资源需求与可能，实现生态环境与社会经济各部门之间水资源的优化配置，确立生态环境用水优先地位10。积极借鉴推广2000年以来干旱区黑河、塔里木河流域下游生态输水成功实践经验，制定流域下游生态环境用水规划。同时，高度重视生态系统需水机制、生态环境用水内涵及其时空需求预测等关键问题的研究和解决，为干旱区水资源可持续利用提供科学依据，使之更好地服务于生态环境建设。 1.2 以节流为主，开源节流并举 目前干旱区地表水开发利用潜力已非常有限，开
6、发地下水资源潜力在生态环境建设中举足轻重。基于山前平原地层空间天然地下水库优势，适当限制修建平原地表水库，减少水面蒸发，调控地下水位至适宜埋深，采取拦河坝拦蓄降水及洪水回补地下水，最大限度地将天然降水转化为社会经济发展与生态环境建设所需的可持续利用水资源11。1995年7月至今，“西北地区地下水资源勘查特别计划”、“西北地区地下水资源勘查战略研究”以及鄂尔多斯盆地、塔里木盆地、河西走廊地下水资源勘查工作先后开展，所取得的重大成果显示了西北干旱区地下水资源开发利用的远大前景。在此基础上，还应继续加强地下水资源战略性勘查评价，进一步查清地下水资源分布规律，预测地下水资源量变化趋势，综合分析开发潜力
7、及保证程度，提出切实可行的持续开发利用战略。开展地下水资源勘查与合理开发利用示范研究，探讨深层水、微咸水开发利用方式，为区域生态环境建设提供地下水源12。 水资源开发、利用、治理、配置、节约和保护的有机结合是干旱区生态环境建设的有力保障，当前尤其应将水资源的优化配置和节约、保护放在首位，建立协调型水资源配置方式13。干旱区农业为典型的补充灌溉农业，充分利用地表水、地下水相互转化频繁的有利条件，在保持一个水文周期内地下水采补基本平衡的基础上，积极开发利用浅层地下水，适当引地表水作补充，实现绿洲灌区泉灌、井灌、渠灌、河灌相结合14，15。加强灌区节水技术改造，普及和推广农业综合节水措施，大力发展节
8、水型灌溉绿洲农业。提高社会公众的水患意识、节水意识，调动社会经济各部门节水积极性，建立节水型社会。 积极实施人工影响天气作业。在山区开展冬季人工增雪，盆地适宜地区进行人工降水，将空中云水资源转化为地表水或地下水，达到增雨抗旱、防雹等目的，从而改善生态环境。利用干旱区降水集中特点，发展雨水集蓄高效利用，降低退耕还林还草过程中植被生长对人工供水的依赖性。 保护水资源、有效防止水环境恶化是一项“开源”综合措施，具有改善环境、增加可利用水量、减少供水投资的多重效益。需加强污水处理基础设施建设，采取各种技术措施修复受污水环境，将处理资源后回用于农业、工业及生态环境用水。注重保护湿地，增强其调蓄洪水、调节
9、河川径流的功能;保护高山区冰雪资源，实时动态监测冰雪资源变化等应列为目前干旱区水资源保护的重要内容。 1.3 水资源统一管理 社会可持续发展与环境保护要求转变传统的水管理准则，建立新的水资源管理概念与行为准则。强调未来变化、社会福利、水文循环、生态系统保护完整性的水管理，即可持续性水资源管理(水资源量与质的统一管理)，是当前国际水资源与环境研究的热点与前沿问题之一3。其核心内容是在水资源开发利用过程中，将社会-经济-环境-水资源系统视为有机整体，寻求各单元有序、协调发展模式，实现系统功能的可持续性16。 干旱区内陆河流连接流域内的各种水体，构成统一的水文、水资源与生态环境大尺度空间配置系统。目
10、前多部门分割管理水资源的体制已不适应生态环境建设对水的需求，亟需建立权威、高效、协调的水资源统一管理体制，以流域为整体对水系的资源、环境、生态功能进行综合管理，并与区域管理相结合，全面实行水资源的统一规划，统一发放取水许可证，征收水资源费等17。成立水务局这一水资源行政主管部门，负责 落实供水、用水、排水以至节约用水、污水处理、污水回收再利用全过程的城乡水务一体化管理和水资源量与质的统一管理。加强依法治水，以法律形式确定水资源开发、利用及管理中的各种权益、义务、责任，建立适应社会主义市场经济体制的水资源权属关系。运用市场机制与规律，建立供水市场，规范水价管理，建立科学、合理且行之有效的水价制度
11、及其补偿机制，实行水资源有偿使用，促进水资源合理开发与有效利用18。以流域水土平衡为前提，综合整治与管理流域水资源生态经济系统各结构要素，提高流域安全性、舒适性，支持实现流域水资源可持续利用。 1.4 水利工程设施 水利工程设施建设是干旱区水土流失小流域治理、防治沙漠化等生态造林工程必不可少的基础配套工作，是确保各项工程发挥生态效益的根本。应立足经济社会可持续发展与生态建设的实际需求，树立资源水利、生态水利观念，积极采取措施修建必要的调蓄水库、引水渠、提灌工程、机井等水利工程，特别是加快修建山区水利枢纽工程以调节河川径流时空分布，保证向下游输水，确保生态环境用水。加强对现有水利设施的维修、改造
12、、更新和配套，提高水利基础设施的坚固性、可恢复性及可靠性以充分发挥其效益，解决水源普遍紧缺局面，提高造林种草成活率。 干旱区社会经济基础相对薄弱，水利工程建设资金短缺。应积极争取国家财政支持，充分利用各种有利的融资、引资政策，实现水利建设投资渠道的多层次、多元化。建立具有严格约束、监督机制的现代化水利工程管理体系，加强工程质量管理和责任。加快水利法律法规和制度建设，依法建设和管理水利工程。 2. 高效、健全的生态环境建设管理体制与法律保障体系 2.1 生态环境建设的高效管理体制与良性运行机制 依据现代管理科学的理论与方法，建立规范、高效、协调的生态环境建设管理体制与运行机制。对生态建设工程实施
13、招投标制和工程监理制，实行项目的计划、目标、资金全过程动态管理，推进管理决策的科学化、民主化。建立健全生态环境建设逐级有效监控制约机制，制定适宜各级政府领导干部工作业绩考核的生态环境保护与建设指标体系，强化生态环境建设审计，对生态环境继续恶化地区的领导实行一票否决制。 建立统一、权威的生态环境保护与建设管理机构，严格贯彻实施全国生态环境保护纲要、全国生态环境建设规划，以“在保护中建设、在建设中保护”为指导，统一管理生态环境要素，并结合区域管理，统筹规划与制定天然林保护、退耕还林还草、封山育林、水土保持、自然保护区建设等生态环境建设项目及其技术、质量标准;安排与落实生态环境建设国家专项资金，协调
14、、指导农业、林业、牧业、水利等部门按项目归属分期分批组织实施19;建立健全生态环境建设项目立项、评估、质量监督、检查验收，以及灾害监测、预测、预防体系20。 采取行政措施明确各级政府在生态环境保护与建设中的责任，切实将生态环境保护与建设纳入区域社会经济发展规划。领导干部应充分认识保护与建设生态环境的重要性、紧迫性，深刻体会生态环境建设的必要性和现实性，牢固树立生态保护意识和环境与发展、开发与治理并重观念。确立政府组织、协调生态环境建设职能，发挥政府依法管理、经济适度干预作用，依据生态环境保护与建设的区域性、阶段性、系统性和复合性特征，多层次宏观调整体制、结构等，以预先控制生态环境污染与破坏行为
15、。同时，建立和完善生态环境保护与建设的税费、建设方与受益方生态效益补偿等经济政策，积极创造良好的投资软环境，依托农村信用社、银行、跨国集团、信托公司、产业开发部门等，通过租赁、承包、股份合作和独资、合资等形式建立多元化生态环境建设财政支撑体系，为生态环境建设提供丰厚的资金来源和物质保证。健全有利于各项政策稳定、持续的保障体系，确保生态建设工程规范、有序进行，实现资金与效益、建设与质量相统一。 2.2 法律体系的严格遵守与逐步完善 加快生态环境保护与建设立法进程，推进生态环境立法向系统化、经济化和区域化发展是干旱区依法保护与建设生态环境，恢复退化生态系统的有力保障20。应以严格遵守我国现有的环境
16、保护法、水法、水土保持法、草原法、森林法、水污染防治法等与生态环境保护和环境污染防治有关的单行法律、规范性环境标准与国家、行业标准，以及关于气候变化、生物多样性保护、沙漠化防治等的国际公约和协议为根本，依据干旱区生态类型特征，遵循国家资源环境法律体系的基本原则，从资源持续利用、生态平衡、可持续发展角度，以生态环境因子保护为主要立法目的，制定生态区为单元的水资源、草灌林、野生动植物、湿地、生物多样性保护、土地沙漠化防治等方面相应的专门法律法规，如农业环境保护条例，内陆河流域水污染防治条例，水、固、气污染防治法与草原法、森林法实施细则以及相应的环境标准等。改变法律法规多层次、执法主体多元化局面，逐步形成国家基本法律与区域性生态环境法律法规相协调的统一、权威、易操作的生态环境保护与建设法律保障体系。 严格
