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1、金融监管竞争、冲突与协调兼论我国混业监管的制度选择廖 凡 中国社会科学院 副教授上传时间:2008-6-13 关键词: 混业经营 金融集团 监管竞争 监管冲突 监管协调 内容提要: 如何应对因金融创新和混业发展而加剧的金融监管竞争与冲突，构建适应我国国情的混业经营监管体制，是当前金融监管中的一个突出课题。金融竞争有其自身价值，不可一概而论，而应对金融冲突也需要注意到其深层背景。金融集团的发展强化了金融监管竞争与冲突，也使得金融监管协调更为必要。综合监管与功能监管基础上的伞形监管是金融监管协调的两种路径，从我国的现实情况出发，借鉴伞形监管经验，建立分业监管基础上的协调机制，是更为可取的选择。 在
2、我国经济以前所未有的水平高速发展并逐渐融入全球市场的背景下，良好和健全的金融体系的重要性日益凸显。我国金融业目前正处在一个重要转折期，也处在一个重要发展期，完善金融监管体制，提高金融监管能力成为刻不容缓的任务。1 其中，如何应对因金融创新和混业发展而加剧的监管部门之间的竞争与冲突，构建适应我国国情和现实需要的混业经营监管体制，就是一个相当突出的问题。 2003年商业银行法修订和2005年证券法修订时，以“国家另有规定的除外”的但书形式，为混业经营的进一步发展预留了空间。但是，对于与此相应的金融监管体制的调整，立法部门并未明确化，只作了原则性的规定。面对以英国金融服务局为代表的单一监管架构晚近以
3、来的流行，关于在我国设立某种形式的综合监管机构的呼声不绝于耳。然而，且不论单一架构本身是否是理想监管模式这一问题迄今并无定论，更为重要的问题是，这样一个体制是否适合中国。单一监管所赖以立足的成熟的市场体系和监管实践，所意味着的巨大的机构和制度融合成本，以及随之而来的监管权力的高度集中等等，都令人不得不慎重考虑制度移植中的“排斥反应”。从中国目前的现实情况出发，建立分业监管基本格局基础上的协调机制，解决关键监管冲突，同时保持适度监管竞争，也许是更优选择。 本文分为五个部分。第一部分讨论金融竞争和冲突的原因、表现形式和可能导致的结果。第二部分分析金融集团的发展对于金融竞争和冲突的影响。在此基础上，
4、第三部分讨论作为应对方案的金融监管协调的两种路径。第四部分结合我国金融监管体制的演变与特点，论证较之单一监管架构，分业监管基础上的协调机制更为可取，并就我国金融监管协调机制的健全和完善提出建议。最后是一个简短的结论。 一、金融监管竞争与冲突 (一) 金融监管竞争 在金融监管权被多个监管机构分享的任何体制下，监管机构之间的竞争都不可避免。实践永远不会始终被规则束缚，即使是在严格的分业经营、分业监管体制下，金融创新以及由此产生的非传统金融产品也会带来产品定性和监管权归属的问题。而在混业经营体制下，无论是采取全能银行还是控股公司形式，不同性质金融业务之间的相互交叉和渗透都大为加强，使得金融监管的竞争
5、更加凸显。 按照公共选择理论，公共政策的生成并非基于抽象的“公共利益”，而是不同利益集团各自特殊利益角力和妥协的结果。2 不同金融监管机构一方面不可避免的会更多受到各自部门内利益集团（亦即监管对象）的压力和影响，另一方面自身在争取监管权限和监管资源方面也有其特定利益。因此，现实中金融监管机构总是倾向于尽力维持自己的监管范围，同时积极进入和消减其它监管机构的势力范围。这种监管竞争被形象的称为“地盘之争”（turf war）。 金融监管竞争被广为诟病的一个可能产物是所谓“竞次”现象（race to the bottom），即监管机构为了取悦本部门利益集团、吸引潜在监管对象或扩展监管势力范围，竞相降
6、低监管标准，以致削弱整体监管水平，损害消费者（投资者）和社会公共利益。一般来说，监管机构越多，监管结构越复杂，竞次风险就越大。与此相关的另一个可能后果是“监管套利”（regulatory arbitrage），即提供相同产品的不同金融机构因受到不同监管者的监管，造成规则、标准和执法实践上的不一致，从而导致金融机构尝试改变其类属，以便将自己置于监管标准最宽松或者监管手段最平和的监管机构管辖之下。3 不过，不应过分高估上述问题的严重性。就竞次现象而言，一方面，在监管机构数量有限、监管体制相对集中的情况下，竞次问题并不会十分突出；更重要的是，通过为各监管机构设定更为清晰的监管目标和任务，并建立和落实
7、有效的问责机制，竞次倾向可以得到抑制。毕竟，监管机构需要为自己的监管失败承担责任。就监管套利而言，该问题主要同以经营主体/机构作为监管划分标准的“机构监管”模式相联系，通过向着眼于金融产品/业务的“功能监管”模式转变，并加强不同监管机构之间的协调，有可能加以解决。即使无法完全解决，监管套利对于金融市场而言也未必全无益处。4 金融监管竞争拥趸的理由植根于传统的“分权与制衡”理念、金融机构的选择自由、以及对于监管弹性的追求。面对日益细化和复杂的金融市场，监管机构每每力有不逮，难免出现判断错误。基于此前提，多“脑”思考、多“眼”监督的监管体制，比集中判断的单一监管更有利于减少监管决策错误。5 更为重
8、要的是，在合而为一的综合监管体制下，失去了监管机构之间的制衡，将没有力量制约监管机构可能的过度监管（over-regulation）：单一机构的监管会不可避免的趋向严苛死板，而对市场需求变得感觉迟钝。保护金融经营者免受这种“监管狂热”之害的关键，就是确保其有多个监管者可供选择，这种选择自由可以成为独断和反复无常监管政策的制约因素。6 （二）金融监管冲突 金融监管冲突可以在两层意义上加以理解。在基本意义上，金融监管冲突是指由于监管权限本身的划分不清，或者由于金融创新的发展超出既有规则框架，而导致不同监管机构之间职权/职责的冲突。如果说前者属于立法疏漏，那么后者则是市场实践发展的必然结果。这方面一
9、个直观的例子，就是边缘金融产品或替代金融产品的出现。这些金融产品兼具不同传统金融产品的特征，游走于边缘，难以完全归入任何传统金融部门。监管冲突既可以表现为积极冲突，即不同监管机构竞相实施监管，从而造成监管重复（regulatory duplication），也可以表现为消极冲突，即不同监管机构均回避或遗漏监管，从而形成监管真空（regulatory gap）。 在另一层意义，也许也是更深刻的意义上，金融监管冲突是指不同监管机构之间因为监管目标、监管理念、监管方法（手段）乃至监管文化方面的差异，在监管实践中所体现出的矛盾和分歧。当监管领域出现交集时，这种分歧可能演变为现实的冲突；即使是在画地为牢
10、的情况下，金融市场和消费者整体上也可能会因为这种分歧而受到不利影响。 从监管目标上看，由于银行同宏观经济的密切联系，银行监管者将防范系统风险、维护系统稳定作为核心目标；保险监管者将保护保单持有人的利益作为核心目标；证券监管者则对投资者保护，确保市场公平、效率和透明，以及减少系统性风险三个目标给予同等重视。7 与监管目标相适应，银行和保险监管机构侧重于确保被监管机构清偿能力（solvency）的审慎性监管（prudential regulation），而证券监管者在审慎性监管之外，更注重通过对业务经营行为（conduct of business）的监管，确保市场的公平、效率和透明。在监管目标、理
11、念和方法上的差异，经过长期实践，形成了各监管机构不同的监管风格或者说监管文化。与较为温和内敛的银行和保险监管不同，证券监管机构通常更为强硬，强调信息披露和自律监管，依靠更为激进的执法手段处罚不当行为人，遏制违规行为。这种立足于严格披露要求和严厉执法措施的监管文化，与银行和保险监管者侧重监管对象安全与稳定的更为“家长式”（paternalistic）的监管文化相去甚远。8 二、金融集团的发展及其影响 作为金融混业经营载体的金融集团（financial conglomerates）近年来在全球范围内的迅速发展，9 既使金融监管竞争与冲突问题变得更为现实，同时也对其有所强化。目前对金融集团并无普遍适
12、用的法律定义，就其基本内涵而言，大致是指具有统一协调的组织结构，主要业务为金融业务，并且在银行、证券、保险业务中至少从事两种业务的企业集团。10 金融集团形式多样，代表性类型包括全能银行型、银行母公司型和金融控股公司型。金融集团的发展对于金融监管提出了一系列问题，如集团结构复杂、集团缺乏透明度、集团内交易带来的风险传播和利益冲突、各专业监管机构无法获得实施监管所需要的充分信息等。在金融集团银证联营乃至银、证、保联营的情况下，针对同一集团的审慎监管和业务经营监管之间的分歧会更为明显，系统性稳定目标与消费者保护目标之间的冲突会更加频繁，不同监管方法和监管文化之间的碰撞也会更加激烈。11 在我国这样
13、一个金融法律制度尚不发达，金融监管经验尚不丰富的国家，金融集团发展的影响更多的体现在加剧了监管的消极冲突，即因没有监管部门有效实施监管而形成的监管真空。我国虽然尚无金融集团立法，但事实上的金融集团已经广泛存在，其中既有历史形成的特例，也有近年来金融市场变化及金融混业政策逐步开放的产物。由于缺乏明确规范，我国金融集团的形态和结构不一而足，大致可以分为三类：（1）由纯粹控股公司控股下属金融机构形成的金融集团；（2）由金融机构设立/控股其它金融机构形成的金融集团；（3）由大型企业控股金融机构形成的混合集团。我国金融集团在立法滞后情况下的事实发展及其对监管消极冲突的加剧作用，在德隆事件中表露无遗。德隆
14、旗下有200余家关联或控制企业，除工商企业外，还包括商业银行、证券公司，信托公司、租赁公司等金融机构，几乎涉足了国内所有金融业务领域。金融与产业以及金融机构之间的资金融合，是德隆能够迅速膨胀的重要原因。德隆事件充分显示了金融集团的发展对于监管消极冲突的强化效果：金融集团的监管权限、市场准入资质及许可、金融业务与工商业务的联营限制、集团内部关联交易的控制（“防火墙”制度）等关键制度均未建立，使得监管操作无章可循，监管对象有机可乘；而监管沟通与信息共享以及应急协调机制的缺位，则使得集团风险没有得到及时的识别、评估和化解，导致损失扩大。 三、金融监管协调的两种路径 金融监管内在的竞争和冲突，尤其是金
15、融集团的发展带来的强化效果，使得金融监管协调机制成为题中应有之义。面对金融机构界限的日益模糊，传统的以经营机构作为监管基础的机构监管逐渐转向以业务/产品作为监管基础的功能监管，以使监管权限的划分更为合理；在此基础上，通过牵头监管者、伞形监管架构乃至单一监管机构等不同方式，协调监管运作。 （一）从机构监管到功能监管 所谓机构监管（institutional regulation, entity regulation）是指将金融机构类型作为划分监管权限的依据，即同一类型金融机构均由特定的监管者监管：银行监管由银行监管者负责，证券公司监管由证券监管者负责，保险公司监管由保险监管者负责。这是历史上金融
16、监管的主要方式。12 在机构监管体制下，特定类型金融机构的所有监管事项由相应机构监管者统一负责，而不论其涉及何种金融业务。机构监管有其合理性，但随着金融机构业务多元化，尤其是金融集团的出现，机构监管方法逐渐不适应现实发展。最突出的表现就是，银行、证券公司、保险公司等往往提供功能相似的金融产品，而这些业务却受到不同监管机构按照不同标准进行的监管，形成监管差别；监管上的差别会导致激励方面的差异，在其它市场条件不变的情况下，会使得市场竞争条件出现差别，不利于公平竞争。 相比之下，功能监管（functional regulation）的基本理念是，相似的功能应当受到相同的监管，而不论这种功能由何种性质的机构行使。13 在金融监管领域，功能监管概念最早出现在
