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1、过程性政府信息的公开与不公开国家行政学院法学部教授，博士生导师 杨小军 2012-08-28 21:21:48来源：国家检察官学院学报2012年第2期摘要: 部分过程性政府信息依法应当对外公开，部分则应不予公开。具体标准和范围是：过程性信息中的意见信息一般不公开，未成熟的主体行为信息不公开，事实信息应当公开，过程结束后的过程信息应公开。关键词: 过程性；政府信息；公开过程性信息这个概念，很象过去在行政诉讼中经常听到的一个词-未成熟行政行为，法院有时就是以行政行为未成熟为由拒绝受理当事人起诉的。如今在政府信息公开实践中，也出现了过程性信息这个概念，成为了行政机关拒绝向申请人公开相关政府信息的一个
2、理由。一、过程性政府信息的法律规定（一）我国规定这个概念的出现虽然很晚，但这个概念所要表达的内容，早在2002年广州市政府信息公开规定中实际上就已经有了。该规定第14条所列不予公开的政府信息中，就有在审议、讨论过程中的政府信息。后来，上海市政府信息公开规定中，也明确了不予公开政府信息的范围有正在调查、讨论、处理过程中的政府信息。与广州市的规定相比，上海市增加了一个正在调查过程中情形。类似规定也存在于辽宁省、黑龙江省、山东省、江苏省、贵阳市、郑州市、南京市、河北省、长春市等省市的地方政府规章中。但也有一些地方政府规章没有关于过程性信息的规定，如天津市、哈尔滨市、陕西省、太原市、重庆市、南昌市、成
3、都市等。此外，政府信息公开条例中没有类似规定，最高人民法院在有关政府信息公开诉讼的司法解释征求意见稿中曾经有相似内容，但后来正式制发的司法解释中没有规定。过程性信息这个概念出现在2010年国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见中。该意见规定：行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于政府信息公开条例所指应公开的政府信息。这里，第一次在文件中使用了过程性信息这个概念。而且，根据该规定，过程性
4、信息是指行政机关正在讨论、研究或者审查过程中的信息。过程性信息确实存在，而且普遍存在。但政府信息公开条例却没有规定，这个现象该怎么解释呢？这与政府信息公开条例的公开范围原则有关。无论是国外立法，还是国内的地方政府规章，大凡规定有过程性信息免于公开的，都是建立在以公开为原则不公开为例外的制度基础上。由于公开是原则，部分的过程性信息又不公开，过程性信息就成为了例外中的一部分，必须要由立法明确规定出来；否则，按照以公开为原则的制度模式，不规定出来的事项，要全部公开。因此，部分过程性信息作为免于公开的例外，必须明确规定出来。而政府信息公开条例则是以依法公开原则，哪些政府信息要公开，必须满足法定标准，如
5、切身利益标准等。无论是过程性信息还是其他内部信息，只要符合法定公开的标准，就应当公开，反之不予公开。所以，在政府信息公开条例中没有规定过程性信息的概念和制度，是自然的。换言之，依法公开原则及其标准已经覆盖了包括过程性信息在内的所有政府信息公开的标准、情形，无须另立标准。但是，行政机关在政府信息公开实践中又会面对这类问题，从指导与规范政府信息公开工作角度，国务院办公厅作出规定和要求，也是事出有因，职责所在。（二）域外制度国外的政府信息公开规定中是否也有过程性信息的内容呢？有两类情形：一类是没有规定过程性信息的国家，如瑞典、芬兰等；另一类是规定该内容的国家，如日本、英国、美国等。日本行政机关拥有信
6、息公开法第五条规定的不公开信息中，包括国家机关和地方公共团体内部或相互之间有关审议、讨论或协议的信息中，因公开可能对坦诚的意见交换、意思决定的中立性造成不当损失、可能产生国民间的混乱、可能不当地给予特定的人利益或不利益的信息。 1英国的信息自由法规定了二十五种不予公开的信息，其中涉及过程性信息内容的有三类：损害大不列颠联合王国内部关系的信息，与政府政策的制定有关的信息，与国王、王室成员及其家族的通信有关的信息。美国信息自由法规定，在行政机关作为一方当事人的诉讼中，不得向非行政机关当事人公开机关之间或机关内部的备忘录或信件。该规定中包含着讨论程序特权的内容，行政机关可以依法享有不公开的豁免特权，
7、与我们过程性信息不公开相似。 2在没有规定过程性信息的国家中，有另外一个作用相同、相近的制度。例如，瑞典的出版自由法第2章第1条规定：为了鼓励思想的自由交流和对公众的启蒙，每个国民都享有查阅官方文件的自由。所谓官方文件，是指公共机关所持有的由公共机关所制定或由其从别处收到的文件。而下列文件则不是官方文件：尚未登记归档的公共机关的决定或官方通信的提纲和草稿，纯粹为转交信函而起草的信件、电报或类乎文件。 3再如，芬兰的政府活动公开法规定：除本法和其他法律另有特别规定外，官方文件必须公开，每个人都有权获得公共领域的官方文件。但官方文件何时才算是进入了所谓的公共领域，则另有规定。例如，投标邀请、提供信
8、息或者评论邀请以及建议、提议、动议、通知与请求，包括任何附件，自其签署或者以类似的方式确认进入公共领域；会议纪录自被检查、签署或者以类似的方式确认进入公共领域，除非他们是为国家机关准备事务或者内部使用而备。 4瑞典、芬兰的制度，实际上就是不将过程性信息视为官方文件。在该制度中，官方文件要进入公共领域，才对外公开，而部分过程性信息还没有进入公共领域，或者还没有形成官方文件，所以不在公开的范围内。综上所述，这些国家虽然没有规定过程性信息的内容，但过滤部分过程性信息的制度却是存在的。二、过程性政府信息的界定政府信息中的过程性信息，也叫过程信息，是指处于行政机关讨论、研究或者审查中的过程信息。因此，过
9、程性信息有以下几个特点：1属于政府信息。我国的政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。过程信息，尽管是形成于行政机关作出决定、结论之前的讨论、研究或者审查过程中，但确是政府信息无疑。因为，这些过程信息要么是行政机关制作的，要么是行政机关获取的，尽管相对于最终形成的行为是未成熟的、未成型的，尚在形成过程之中，但记录了行为的形成过程，反映了一定的事实、意见、行为过程等内容。过程性信息虽然不反映行政机关的最终意思表示，但反映了行政机关在制作文件过程中的意见内容，具有信息的基本特征。从理论上看，信息可以分为三类：一是事实信息，如行政机关对污染物测量的结果；二是
10、意见信息，个人或机关对一定事项提出的意见，如纪检监察机关提出的责任处理意见、文件的意见稿；三是行为信息，包括诸如决定、正式文件等形式，如立法草案正式颁布、对责任人的处理决定等。其实，过程信息可以是三类信息当中的任何一种或多种。以事故报告为例，为了处理事故而形成的事故调查报告，是过程信息。其中至少包含了事故发生发展结果的事实、对事故性质认定和相关责任人的处理意见这两类信息。也可能会包括经验教训总结、下一步的改进方向和措施等。从理论上分析，其实上述两类内容，一是事实信息，二是意见信息，都属于政府信息范畴。只不过在行政机关作出事故定性结论和责任处理决定之前，二者都是该行政决定的过程信息罢了。2处于行
11、为形成过程中。从行政机关行为形成过程的角度分析，过程性信息处在行为启动之后到正式作出行为之前这个过程阶段。没有过程，就没有过程性信息。这个过程，不是指信息的形成过程，而是指信息所服务的行为的形成过程。因此，过程信息指向一个明显的目的，即作出行为。为此，行政机关才开始准备相应的资料、意见等，也才会进行所谓的讨论、研究或审核，由此形成一批服务行为过程的信息。如果没有作出行为的目的，没有作出行为的过程，当然也就谈不上信息服务于行为的过程，也就没有过程信息。因此，如果行政机关在作出行为之前取消了该行为程序，不再作出行为，那么这些原来的过程性信息也就不再继续是过程性信息了，大多成为内部资料信息。而且，一
12、旦行政机关的行为正式作出，行为的过程结束了，原来的过程性信息也就不再继续是过程性信息了。3是与行为形成过程有关的信息。过程性信息，应当包含两种：一是主体行为信息，指正在形成过程中的行为状态本身的信息。例如，一份正在讨论过程中的文件稿；一份已经经过了承办人员、科长或者处长签字，正在等待上会决定或者主管局长签字的行政许可件。由于该文件稿或者许可批件正在处理过程之中，还没有成型、成熟，还没有最终形成行为（文件、批件），因而属于过程信息。另一种是服务主体行为的相关信息，指服务于主体行为形成过程的信息。这种过程信息，不是主体行为形成状态的信息，是服务于、围绕着主体行为形成过程的相关信息。例如，为了完成正
13、在起草的文件讨论稿，召集的专家会议形成的会议讨论记录；为了审核行政许可，有关部门给审批机关提供的书面意见。主体行为信息是独立的行为信息。服务主体行为的相关信息则既有独立性，又具有依附、服务于主体行为的非独立性。从这个意义上讲，该类过程性信息具有相对性。以事故处理为例。对事故死亡人数的统计，本身即是事实，但相对于最后形成的处理决定也是事实信息。再如纪检监察部门提出的责任人处理意见，本身是意见，但相对于最后形成的处理决定也是意见信息。但是如果换一个用途，这些过程性信息就不再是过程性信息了。例如，对外公布事故死亡人数数据，就是结果信息本身，不是过程性信息；查询纪检监察机关对责任事故提出处理意见的情况
14、，或者是统计纪检监察机关提出责任处理意见的内容，该意见就成了结果信息，而不是过程性信息。三、过程性政府信息的公开及范围（一）过程性政府信息不公开理由分析在规定过程性政府信息不公开的制度中，对于不公开一般都规定一定的理由，下面一一分析这些理由。1影响行政管理目的实现。认为如果公开过程信息，会影响检查、调查、取证等活动的正常进行，甚至可能威胁执法人员的个人安全。例如郑州市政府信息公开规定规定：正在调查、讨论、处理过程中，公开后可能影响检查、调查、取证等，或者可能威胁个人安全的，不予公开。该理由所规定的过程性信息，似乎更象是指执法信息，即行政执法行为准备采取和正在采取过程中的信息。如执法人员召集会议
15、，讨论准备采取的措施和对象等。但从立法规定所涵盖的范围来看，确实又包含了过程信息在内。所以，以影响行政管理目的实现作为过程信息不公开的理由，其合理性和针对性是值得讨论的。其实，该类执法信息一般都是单独规定的，不在过程性信息范围之内。例如上海市政府信息公开规定就把过程信息与执法信息作为两类不公开信息分别予以规定。2影响国家利益、公共利益。认为如果公开可能会影响国家利益或者公共利益，从利益衡量的角度，不予公开。例如黑龙江省政府信息公开规定明确：正在调查、讨论、审议过程中的政府信息公开后可能影响国家利益、公共利益的，不予公开。该理由涵盖的范围过于广泛，因为所谓国家利益、公共利益之类的概念，一直就是不确定的法律概念。该规定赋予行政机关过多的裁量权，其合理性值得讨论。3过程性信息未成熟。认为过程性信息尚未完全成熟、成型，还不是一个正式、准确、完整的政府信息，所以不予公开。例如国务院办公厅在关于做好政府信息依申请公开工作的意见中规定：行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于政府信息公开条例所指应公开的政府信息。类似内容在山东省政府信息公开规定
