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1、行政改革中的制度安排新的千年开始之际，是人类探寻新的生存模式的时代，因而在已逝的千年行将结束的时候，全球范围内的改革浪潮就已风风火火地展开多时。所有的改革运动都与行政改革相关联，行政改革是最为根本的变革。因为，在社会发展的一般进程中，每前进一步，都是以行政体制和行政行为模式的变革为标志的。不仅现实的社会历史进步必然要提出行政体制和行政行为模式变革的要求，而且行政体制和行政行为模式的变革又是对社会历史进步的确证。就当代中国的具体实际而言，社会的发展和历史的进步通过中国共产党的思想路线和政治纲领的历史性转变和由计划经济向市场经济的转变而成为一场现实的运动，并不断地提出行政改革的要求，特别是向市场经
2、济的转变构成了行政改革的历史动因和现实基础。易言之，行政改革是一项具有客观必然性的变革，没有深入而彻底的行政改革，经济改革和其他各项社会变革的成果就无法得以巩固，社会主义市场经济就有可能受到破坏和摧残。正是由于这个原因，行政改革是人们最为关注的改革运动。一、行政改革的现实基础和制度环境中国的行政改革是建立和完善社会主义市场经济提出的要求，因为市场经济与计划经济对政府的行政管理体制、行政人员的素质、行政行为的方式所提出的要求是完全不同的。同时，社会主义市场经济所处的时代又决定了它会提一些特定的要求，因为社会主义市场经济所处的时代是一个信息社会、知识经济和经济全球化的时代。当然，社会主义的改革运动
3、是为了实现社会主义现代化。在邓小平理论中，我们可以看到这样一个逻辑关系：社会主义现代化必须通过市场经济来加以实现，而市场经济则需要有科学、合理、高效的政治体制、行政体制作保证，建立和完善社会主义市场经济是当前的基本任务，一切政治运动和行政管理活动都是为了这一基本任务的落实。这个理论逻辑在现实中的运动就表现为改革的实践进程，即从计划经济到市场经济的改革，从与计划经济相伴随的政治体制和行政管理体制到与市场经济相适应的政治体制和行政体制，进而在新体制下构建新的行政行为模式的改革。从一种体制、一种模式向另一种体制、另一种模式的转变还只是表露于外的现象。在实质上，改革是政治与经济的关系，是政府与社会的关
4、系的调整和重新定位。通过这种调整和重新定位，使行政体制、政府的公共政策适应市场经济的要求，对于市场经济体制的建立和完善发挥能动的作用，从而促进市场经济的有效运作和推动市场经济的健康发展。但是，无论是在现象层面上还是在本质意义上，市场经济都是理论思考的基点和实践的目标指向，任何一项改革，都是为了社会主义市场经济的建立和完善这一目标的。市场经济是基础和前提，对于行政改革的理解也需要首先从这一基础和前提着眼，然后才能正确审视和把握来自市场经济中的要求，以及政府满足这些要求的努力方向和如何通过行政改革把努力方向转化为实践的进程。行政改革的直接表现是政府自身的发展，而实际上行政改革是来自于社会发展的需要
5、，特别是来自于经济发展的需要。或者说，是由于经济的发展使政府显得落后和过时了，所以政府不得不通过自身的变革来重新获取它对社会的真实领导权。当然，政府的行政改革是由政府自身来推行的，所以，在改革的过程中，政府在进行自我调整、自我改革，从而推动自身的发展。作为结果，这种改革使政府重新获得了对于整个社会的领导权，从而又能够引导整个社会的发展和进步。归根到底，政府的行政改革是建立在政府能够意识到来自社会的变革要求，如果社会已经提出了这种要求，而政府却总是不作出回应的话，那么这种政府距离失去存在的合法性就不远了。经过20多年的改革，我国已经初步建立起了市场经济体系。但这个体系还是不健全的。因为，市场虽然
6、已经形成，而系统的市场规范却尚未建立起来，孤立的个别的市场规范很难在市场主体那里形成理性的市场意识，以至于市场主体的活动在很大程度上是不规范的。从市场经济形成和发展的历史来看，我国市场经济的形成具有独特性，它是自觉建立的而不是自然形成的。一般说来，自然形成的市场经济在市场形成的同时也会自然而然地产生一些相应的市场规范，在这个前提下，政府往往再对市场规范加以确认。即使这样，政府也需要自觉地、理性地去建立一些规范，但对于自然形成的市场经济来说，由于有着更多的自然生长的时间，是可以允许规范滞后的。对于我国的市场经济来说，就不应这样，因为通过改革而自觉建立的市场经济是在一个特定的历史时期内进行的，它没
7、有过多的允许市场自然发育的时间。所以，它应当是规范先行，最起码，市场规范不应迟滞于市场的出现和成长。然而，现实的情况是市场规范大大滞后于市场，政府往往是在市场中的不规范行为已经造成了极大的破坏之后，才去制定规范，而这些被制定出来的规范又往往是孤立的，甚至是相互矛盾的，以至于市场主体无法全面系统地理解和把握市场规范，遵从这些规范和自觉维护这些规范。我们知道，社会主义市场经济与非市场经济的根本区别就在于市场是在一定的制度框架下形成和发展的。因为，非市场经济本身就是制度，是一体化的经济模式，市场经济则必须在经济与制度框架二元化的前提下才能形成和发展。也就是说，市场经济中的经济活动的直接目标是经济利益
8、，而这种经济利益能否具有普遍性和长期性，是由一系列的规则体系来加以保证的。经济活动本身并不是规则，但经济活动必须按照一定的规则进行，而且经济活动遵从的一定规则是具有强制性的。市场规则需要由政府来加以提供。行政改革的制度安排在某种意义上就是为市场提供规则体系的有效途径。而我国市场规范滞后或市场规范不到位的情况说明：政府在领导改革的过程中，没有对自身的改革给予足够的重视。虽然关于政治改革、行政改革的问题也常常被提起，但往往满足于机构改革。固然，机构改革是行政改革的契入点，但机构改革并不是行政改革的全部，如果没有全面的行政改革，机构改革也必然是徒劳无功的。因为机构改革并不能从根本上解决政府行政行为模
9、式的问题和价值取向的问题，囿于传统的行政管理模式和价值观念，又决不可能适应市场经济的要求，不可能为市场提供充分的、全面的、系统的规范。在这种情况下，彻底的行政改革就显得非常必要了。市场经济是行政改革的现实基础，行政改革的任何一项具体工程，都是从市场经济的需要出发的，是通过新的制度安排来为市场经济服务的。但是，这种制度安排又是在既有的制度环境下进行的，必须把既有的制度环境作为行政改革及其制度安排的基本参量加以考虑。既有的制度环境可以分为两个方面：一是国家的基本制度，我国的行政改革是在社会主义制度环境下进行的，我国的社会主义制度是由宪法以及其他的基本法律、法规等为基本内容的正式规则所确立的。但是，
10、我国的社会主义制度又是有中国特色社会主义制度，这个中国特色则是由习俗、传统、习惯以及一些非正式规则构成的一整套规则体系及其实现机制所确立的。有中国特色社会主义制度是行政改革的基本制度环境，这一制度环境决定了行政改革的方向和内容。也就是说，行政改革所要作出的制度安排是在坚持有中国特色社会主义制度前提下进行的，这一制度安排并不包含有中国特色社会主义制度的改革。广义的制度安排确如产权学派和新制度学派所说的那样具有两种形式，即“纯粹自愿的形式”和“由政府控制和经营的形式”。但我国的行政改革不是一个自然的过程，而是一个自觉的过程，是在保持和维护有中国特色社会主义基本制度不变的条件下进行的，所以它只能选择
11、“由政府控制和经营的形式”。政府是行政改革和制度安排的主体，政府发动和领导着对政府自身的改革运动，而且这一改革和制度安排的过程又恰恰是为了维护和完善有中国特色社会主义的基本制度。制度环境还有另一重含义，那就是产权学派和新制度学派所说的那种“一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础的规则之和”。但是，这个“政治、社会和法律基础的规则之和”其实是对于一般意义上的政治活动、经济活动以及其他社会活动而言的，而对于实现制度安排的行政改革来说，制度环境只能是特指的国家基本制度，在我国，就是有中国特色社会主义制度，而产权学派和新制度学派所讲的“用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基
12、础的规则之和”恰恰是制度安排的基本内容，而不是环境。所以，我国行政改革的目标，不在于突破有中国特色社会主义制度环境的架构，而在于在有中国特色社会主义制度环境下有效地改变生产制度、交换制度和分配制度。具体地说，我国的行政改革所要实现的制度安排是对权力运行机制、公共政策规范体系、政府角色定位、行政行为方式等等进行的调整和重新确证。二、行政改革的目标是要作出制度安排行政改革是由政府领导的自觉地改变行政组织结构、改善行政行为方式、理顺行政关系、增强行政功能的运动。在一个社会体系中，政府处于一个特殊的地位上，它是社会关系的调节者，是社会发展的领导者，是明确的、理性的社会规范的提供者，任何一项行政行为都直
13、接或间接地与社会联系在一起，政府没有离开社会而独立存在的权利，它必须时时反映社会的要求并积极地把这种要求转化为现实。因而，社会生活的任何一项变革都必然要反映在政府上，并最终以政府的适应性变革来巩固这项社会变革，如果政府是社会生活变革的领导者的话，那么它在领导变革的同时就应当更加注意自身的变革。既然建立社会主义市场经济的经济改革过程是由政府发动和领导的，那么政府自身的行政改革就不应是在市场经济发展和经济改革的要求下的适应性变革，而应当是一种主动的积极的改革，是一种希望通过自身的改革去推动经济改革进一步深化和促进市场经济进一步完善的改革。但是，主动的积极的行政改革是容易走上冒进之路的。所以，政府行
14、政改革选择适应性变革的形式是最为稳妥的，尽管这样可能会使经济改革以及其他各个方面的改革进程变得较为缓慢，却可以避免由于主观冒进带来的危机。正是基于这样的考虑，在我国改革的现实发展进程中，行政改革是滞后于经济改革的。但是，无论行政改革选择主动的积极的形式还是选择适应性的形式，都应当是系统性的变革，是出于新的制度安排的目的，而不是单线的发展。所以说，行政改革的目标就是要作出制度安排。实际上，我们常常可以听到这样的告诫，“改革是一项系统工程”，但却很少有人明确地把这项系统工程看做是一项制度安排。其实，作为一项系统工程，其最具总体性的内容无疑就是制度安排，如果不是把改革看做为一种新的制度安排的话，那么
15、任何一项具体的改革和改革的任何一个环节上都无法体现出它是一项系统工程的一部分，甚至会出现与整个改革进程相矛盾、相背离的情况。所以，改革的系统性是存在于它所作出的制度安排之中的。也就是说，改革可能是由于现有的矛盾和当前存在着的问题所引发的，但却并不是单纯地为了解决现有的矛盾和当前存在的问题，不是一种“头痛医头，脚痛医脚”的被动选择和随机性出路，而是要作出制度安排，是通过制度安排来消解现有的矛盾和存在的问题，并使这类矛盾和问题不再重复出现，即使再度出现了矛盾和问题也应当是全新的。任何一项现有的矛盾和当前存在的问题在解决方案上都是可以作出多种选择的，只有一种解决方案的矛盾和问题在现实生活中几乎是不存
16、在的。但是，当一现有的矛盾和当前存在的问题得到解决的同时会不会又引发了另一矛盾和出现另一问题，或者，现有的矛盾和问题得到了暂时解决，而隔一段时间它又重复出现呢？如果解决矛盾和处理问题的方式不是一种新的制度安排，那是难以避免的。制度安排在起点上就包含着综合性的考量，是理性的和建立在统一的价值基础上的，有着明确而又统一的目标指向，因而赋予一切解决具体矛盾和处理具体问题的方式方法以系统性的内涵。具有系统性的才是具有前瞻性的，制度安排的系统性使一切解决矛盾和处理问题的方式方法具有前瞻性，能够成为推动政治、经济和社会生活整体进步的积极步骤。所以，行政改革的全部意义就在于作出制度安排。十多年来，我国的行政改革往往被理解为机构改革。其实，机构改革只能是行政改革的一个契入点，而不是行政改革的全部，甚至不能称得上是行政改革的基本内容。因为，机构改革必然会牵涉到政府职能问题，其原因是职能决定着组织，如果职能不发生根本性的转变，那么机构改革是不能
