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1、绩效评价究竟离我们还有多远？会计结算中心毛钧最初听说绩效评价是在去年底，那时作为财务联系人的我被结算中心的领导问及如对局招商经费开展绩效评价有何想法和建议时，我先是错愕，觉得这应该是一件很遥远的事情，接着又夸夸其谈，谈了些建章立制啦，转变观念啦等不着边际的话题。当时，我是站在资金使用单位角度，对绩效评价这个新名词既觉陌生又感抵触。第二次听说绩效评价是在今年七月份区财政半年度预算工作会议上，这一次我是作为结算中心一员，不仅看到了初具框架的宁波保税区（出口加工区）财政支出绩效评价试点方案（征求意见稿），而且还听到了各单位对此的反馈，可以想见他们在看到这试点方案瞬间的迷惘，一如我初次听说时的错愕表情
2、。正如历史的车轮滚滚向前，绩效评价作为公共财政的重要组成部分，正向我们大步走来。党的十六届三中全会决定指出，财政要“改革预算编制制度，完善预算编制、执行的制衡机制，加强审计监督，建立预算绩效评价体系。”根据这一决定，财政部将在今后一段时期内，进一步强化预算改革力度，提高预算资金的安全性、合规性和有效性，而构建科学有效的财政支出绩效评价体系正是财政预算改革的重要内容之一。尽管大方向明确，但我们依然迷惘绩效评价究竟离我们还有多远？要回答这一问题，我们应该运用马克思主义的辩证法思想，而不是陷入“远吗？不远？远？不远？”的死循环。根据辩证法思想，我觉得这一问题的答案应是“说远不远，说近不近，远在天边，
3、近在眼前”。下面结合试点方案及我区实际，对此问题加以论述。首先来谈谈绩效评价的“远”。这里所谓的“远”，其实一方面是指绩效评价作为一项新理念，对我们带来的陌生感；另一方面是指绩效评价作为一项系统工程，在实施的时间表及实施进程的举措上具有一定的不确定性和难度。一、绩效评价和效能考核的区别和联系目前，一提到绩效评价，我区的一些同事会自然而然地想到自去年下半年起在管委会内部推行的干部效能考核体系。应该说这两者之间是存在一定的区别和联系，如果不加以甄别，就很容易混淆和误导。我曾听有的财务联系人在抱怨，光一个效能考核系统就够折腾了，要再来个绩效评价那不是重复建设吗?财政支出绩效评价体系和干部效能考核体系
4、两者的主要区别在于，前者主要侧重于“财”，后者主要侧重于“人”。两者考核的对象不同，前者考核对象可以是行政事业单位和使用财政专项资金的企业，但其最终的考核结果则依然体现在政府职能的实现程度；后者考核对象只能是行政事业单位的干部和工作人员。“财”和“人”本身就是现代管理理念中最重要和最关键的两大因素，如将政府机关的运作比作是一家企业的话，“财”和“人”的问题本质就是资本和运营的问题，如将这两者的考核体系构建好了，我们就可以认为这一政府具备了较高的运行效率，适应了市场经济的需求。财政支出绩效评价体系和干部效能考核体系两者也是相互联系的。首先两者均把量化考核这一思想贯彻到体系构建中去，遵循定量分析与
5、定性分析相结合的原则；其次两者体系构建的核心和目标是一致的，均是将现代市场经济的一些理念融入到政府管理中，使政府建立科学的内控机制，提高运行效率，促进职能转变，提高政府与市场的协调能力；再次两个体系之间的部分数据可以相互引用，如绩效评价体系中对一般预算支出的绩效评价可以引用效能考核体系的一些结果，而效能考核体系也可将绩效评价体系的评价结果与干部年度工作考核挂钩；此外，由于我区制定了与国家五年计划目标一致的发展规划，区属各单位一般也制定了年度工作计划，在此基础上，很容易将年度工作计划细化为年度绩效计划指标和年度效能考核指标，这为两个体系的沟通也提供了一个很好的数据共享渠道。我们这次的试点方案对此
6、也有所体现，如在“评价结果的应用”第六点中就提到了绩效评价结果与各单位年度工作绩效考核挂钩的思路。今后我们如对试点方案加以完善，可以多考虑一下利用现成的干部效能考核体系和部门年度工作计划及个人工作计划，将后两者量化为目标评价指标，同时进一步探讨如何从软件上实现将效能考核体系数据选择性地引用到绩效评价上来；反之，也可利用绩效评价的结果来进一步充实和优化效能考核。二、绩效评价指标的制定是个极其复杂的问题财政支出绩效评价指标的制定被公认为是一个极其复杂的问题，是一项技术性非常强的工作。因为政府的工作不像市场上的各种活动那样都有直接的经济效益。政府活动的范围往往是那些市场失灵的领域，政府的投资也往往是
7、那些社会需要，但短期很难见到经济效益的项目。因此我们在衡量财政支出的绩效时，常常除了借助于企业经常使用的“成本效益”分析方法，还要考虑如下一些因素：支出的短期效应和长期效应；支出的直接效应和间接效应。我们试点方案征求意见稿的推出，引起了区内各部门广泛的关注。我在走访区内部门时，有单位提出财政科技项目配套资金往往是跨年度的，其效益好坏要几年后才能看得出来，这如何评价？我觉得这就是难点。按目前的试点方案评价，此类项目在前几年肯定是不具评价性或评价不合格的，那面对这样的评价结果，我们到底是投还是不投呢？同时，评价财政配套科技项目成功与否，需要较长的时间跨度，一年肯定是不够的，因为好多都是孵化项目，需
8、要经历孵化成长成熟衰退的过程，这一过程漫长，很少有一年就能见效的。所以，绩效评价指标的确定要采取内、外结合，由易到难的做法。我们目前的试点方案正是体现了这一思路，采取了先小范围试点，再逐步推开；先评价易于量化的财政专项支出；再推广到不易量化的一般预算支出的办法。综合有关单位的反馈及结合我区实际，我建议试点方案对跨年度见效的科技项目配套资金重新定义评价指标，或者由于方案的试点性质，我们在试点范围的选定上要尽量选择年内能见效并且易于评价的支出，以确保试点的成功。此外，在对招商经费的评价指标确定上，建议首先要从预算上对招商部门作为公用支出的招待费从列为专项的招商经费中分离出来。目前，招商部门的招商经
9、费专项好比一个大萝框，只要稍微同招商搭边的内容都可往里放，这其中尤其是招商部门日常接待兄弟单位或职能部门而发生的招待费由于没有预算而“名正言顺”地放入招商经费中列支。以我区合作局为例，2004年共发生招商经费139.82万元；而比其规模略小的建管局，2004年发生招待费9.50万元，虽然两个单位承担职能不一样，但合作局为招商需要，每年对海关、质检、工商、外经委、台办、侨办等单位发生的招待费用还是相当可观的，假设其具体数额同建管局招待费相近，那其招待费占招商经费的比重就达6.79%，这一因素的存在，使得原本应纳入一般预算支出评价的变为专项支出评价，导致评价指标结果失真。综上，绩效指标的制定要采取
10、先易后难，逐步完善的办法，首先从专项支出项目预算入手，制定出分项目的绩效指标，并与其预算相对应；对于暂时无法制定具体绩效指标的预算部分，可与日常公用经费预算放在一起，与部门的总体绩效目标挂钩。在绩效指标的确定和评估方面，采取内外结合的办法。因为这是一项技术性非常强的工作，靠财政部门或仅靠本部门的专家都难以胜任。可以采取由专家讨论和听取民众代表的意见两个渠道形成，专家应包括部门内部的专家和外部（如管委会其他部门、大学、社会科研单位）的专家，民众代表的意见可以通过各界代表或者民意测验来获得。通过这样的内外结合，形成科学合理的绩效指标。三、绩效评价体系并非财政部门的“独角戏”从操作层面上讲，财政支出
11、绩效评价体系，不仅仅是对财政支出使用情况进行评价和监督，它的根本意义更是以财政支出效果为最终目标，考核政府的职能实现程度，也就是考核政府提供的公共产品或公共服务的数量与质量。正因为财政支出绩效评价体系有着这样的功能，因此，如果仅仅从财政的角度来进行财政支出绩效评价，就很难全方位地反映财政支出的实际效益与效率。从这个意义上讲，财政支出绩效评价体系，是以财政部门为主体，政府其他职能部门共同配合而形成的管理公共产品和公共服务的一项制度。如上文所述，绩效评价体系同人事局的效能考核体系有着千丝万缕的关系。推而广之的话，绩效评价同管委会的各个部门及直属企业都有关系。绩效评价的推行需要各部门的紧密配合，这种
12、配合既有思想上的，也有行动上的。思想上首先要重视，要理解绩效评价的重要意义，并以此来指导行动；行动上除了要贯彻实行试点方案及系列财政配套政策外，还要注意日常点滴，反对财政资金使用中的铺张浪费、大手大脚，浮躁浮夸、急功近利，要保证年初预算的严肃性，严格控制预算的执行。一个“用财有度”的政府就是“节约型政府”，在中国大力提倡节约型社会的当下，打造“节约型政府”乃我区构建财政支出绩效评价体系的题中应有之义。为保证绩效评价体系的有效性，我们还要有相关的政策与之配套，同时适当的宣传及人员培训也是不可或缺的一个环节。在政策方面，近的来说首先要修订财务报销制度，建立有效的部门内部控制制度，如每张接待费报销单
13、据上要列明被接待单位明细及其对应的预算支出科目（前者可由报销人写明，后者应由财务联系人写明）；对批量采购的办公用品或礼品要办理出入库管理，相应的在结算中心账务上也要建立存货子科目，以做到帐实相符；远的来说要改革预算制度，建立绩效预算制度，绩效预算讲求的是政府如何科学、合理地分配财政资金；而绩效评价讲求的是政府如何有效地管理和使用财政资金，两者是上下游的关系，所以从长远来看，我们要构建完整的绩效评价体系就必须要建立一个全新的绩效预算制度。财政支出绩效评价体系是整个财政改革的重要组成部分，如果由它“单兵作战”，独自推开，是很难取得预期效果的。因此，什么时候出台财政支出绩效评价体系，出台时与哪些财政
14、配套政策相协调，财政改革与政府职能规范化呈怎样的关系，在该方案出台前，需要对财政专业人员进行怎样的培养等等，都是在建设财政支出绩效评价体系中所必须考虑的。四、实施绩效评价还需要一套合理的会计核算制度实施财政支出绩效评价必须准确衡量成本和产出，这需要一套合理的会计核算制度，目前我们所用的会计核算方法与实施绩效评价所必需的方法还有一定的差距。我国及世界上不少国家当前都在使用收付实现制的会计方法，这种会计方法存在的一个严重问题是，它可以通过提前或延迟支付现金，人为地操纵各年度的支出，同时也不能将资本性项目的购买成本在使用年限内进行分摊，另外，这种方法忽略了投资的机会成本，不能正确完整地反映政府行政的
15、成本。要准确反映政府的绩效和成本，财政状况是一个重要的方面，政府财政报告不仅应反映当年的预算资金收支情况，还应反映政府的资产和负债变动情况。但在目前传统的财政管理体制中，对政府的固定资产管理十分薄弱，部门拥有的资产数量与其工作绩效没有联系，各部门往往热衷于提出资产购置的要求，而部门中却常常有大量的固定资产闲置。为了更全面地反映政府的绩效和成本，有学者建议应修改现行会计方法，在政府预算中实行部分的权责发生制会计，并建立政府财务状况报告制度。在每年的人代会上不仅报告本年度的预决算情况，还要报告政府的财务状况，包括固定资产状况权益和负债状况等。各部门的预算也应同时包括本部门的财务状况，这样才能更全面
16、地反映政府各部门的真实绩效。这些建议值得我们参考，我区在推行部门预算的过程中，有些部门进行了比较彻底的清产核资，这为使用权责发生制会计打下了一定的基础，我们可以根据已有的条件和预算管理的需要，有选择地实施权责发生制会计。其次来谈谈绩效评价的“近”。这里所谓的“近”，主要是指在当前阶段实施绩效评价的必要性、可行性和紧迫性。一、当前预算管理及使用中存在以下问题，使得建立绩效评价体系的必要性凸显1、当前的预算分配难以摆脱传统的“基数法”。应该说，几年来的部门预算改革取得了前所未有的突破，实现了按部门职能需要编制统一、完整的部门预算，即一个部门一本预算。但是，部门预算无形中给部门带来了利益割据的契机。一些部门在编制预算的过程中，过于看重本部门利益，讨价还价、争基数的现象时有发生，部门与财政之间永无休止的博弈剪不断、理还乱。2、财政部门难以从源头上真正实现财政资源的高效配置。一是在政府支出的“权力规则”制约下，目前的预算模式是典
