政府的角色与职能new

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1、公共管理学 第三讲,政府的角色与职能,通过本讲，您应该能够掌握：,1、政府概述 2、政府的角色与定位 3、政府的基本职能 4、政府治理工具的选择,一、政府概述,（一）政府的概念 政府，是指国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机关。 政府也可以指那些不以营利为目的、旨在追求有效增进与公平分配社会公共利益的调控活动。,1、政府的层次,（1）指制定规则、为居民提供服务的机构。这个可以称为“超弱意义的政府”。 （2）指治理国家或社区的政治机构。这个可以称为“次弱意义的政府” （3）泛指一切国家政权机关 （4）指一个国家的中央和地方行政机关,2、政府的组成,（1）中央与

2、地方行政机关 （2）行政首长 （3）政府普通公务员,（二）政府存在的必要性,1、处理经济事务的制度路径,2、市场乌托邦与国家神话,在政府和市场关系中，存在两种误区：一种是片面夸大政府的作用，认为政府能够完全弥补市场的缺陷。另一种就是片面夸大市场的作用，认为市场机制本身能够解决好各种经济问题，而国家的干预只会恶化。,（1）市场失灵的表现,经济学家长期研究，得出有两类事情是市场不能胜任的，一类市场失灵是由市场制度本身的假设不完全造成的，即完全竞争的市场假设不存在，另一类市场失灵与完全竞争假设无关，即使市场是完全竞争市场，其运行结果仍然存在。,第一类市场失灵,【1】公共产品 【2】外部效应 【3】竞

3、争失灵 【4】信息失灵,第二类市场失灵,【1】个人偏好不合理 【2】收入分配不公平,（2）政府失败的表现,【1】信息失灵 【2】激励失灵 【3】决策程序的缺陷 【4】公共决策和执行中的经济人动机,二、政府角色的定位,（一）关于政府角色的争论 1、自由放任主义 政府的角色就是“守夜人”、“夜警国家”。 斯密认为，有三种职能是必须有国家提供： （1）保护社会不受外国侵略； （2）保护社会中的每一个成员不受其他社会成员的不公正对待； （3）提供某些公共机构和公共工程。,2、国家干预主义,（1）德国学派对政府的认识 【1】李斯特认为在斯密所说的政府三大职能之外，国家还应该保护贸易和关税。 【2】瓦格纳

4、认为国家不仅要积极干预经济，还要改革不合理的分配制度，调和阶级矛盾。,（2）庇古的福利经济学对政府的认识,政府活动必须尽最大限度地贯彻提高国民经济福利地原则，明确提出政府应对收入分配进行再调节以提高一个国家的总体福利水平。,（3）凯恩斯的政府干预理论,为了是社会中的总供给与总需求保持平衡，就要政府干预以解决有效需求不足的问题； 政府干预的目的就是要保护自由竞争，弥补自由竞争下私人经济的不足，从而提高有效需求； 政府干预的界限在于提高消费和引诱投资。,3、新古典主义,重点在重申个人理性假设的基础上主张在社会经济生活中市场力量的角色最大化和政府角色的最小化。 【1】对个人理性的假设 【2】基于上述

5、假设推演出的模式 【3】市场力量的角色最大化 【4】政府角色的最小化,（二）政府角色的定位,1、政府与市场的关系 （1）两者区别 【1】运行目的 【2】运行方式和特点 【3】运行结果 【4】担负的职能,（2）政府与市场的联系,【1】市场有效，政府也有效 【2】市场有效，政府无效 【3】市场失灵，政府有效 【4】市场失灵，政府无效,私人物品,混合物品,公共物品,乡俗 民规 道德 伦理,非排他性,排他性,竞争性,非竞争性,私人物品 衣服、鞋,公共物品 国防、义务教育,混合物品 公共资源类,混合物品 公园、电影院 、高速公路,政府提供，市场调节,市场提供，政府管制,2、政府与企业的关系,（1）政府与

6、企业的区别 【1】组织性质 【2】运行目的 【3】管理的限制因素,【4】物质基础 【5】管理人员 【6】绩效评估 【7】擅长的任务,（2）政府与企业的联系,【1】政府规制型美英模式 充分鼓励自由竞争 主要用财政或货币政策来调控市场 不制定政府经济计划和系统的产业政策 对企业依法实行必要而严格的管制,【2】政府引导型欧洲模式 自由竞争与政府控制并存 经济杠杆与政府引导并用 经济增长与社会福利并重,【3】政府主导型东亚模式 政府用严厉的规制来迫使企业遵守市场规则 利用利益机制诱导企业的行为 利用计划和产业政策引导企业按指定方向发展 通过行政指导来说服企业服从政府的意图,3、政府与社会的关系,社会是

7、一个特定的民族国家范围内国家机构、制度外的个人、群体以及它们之间联系的总和。,（1）政府与社会的联系,【1】 关于政府在社会中存在根据的理论 亚里士多德 托马斯阿奎那 社会契约论理论的观点 密尔关于政府与公民关系的论述,【2】政府与社会的互动, 制度供给的视角 市民社会的视角 政府合法性的视角,4、我国政府的角色定位,（1）政府与市场、企业和社会的问题 【1】长期的现实中形成“政府万能，市场无用”局面，改革后面临市场功能的严重缺乏。 【2】政府与企业改革中，国企的治理模式未理顺，政府承包责任制、人事政企不分，对企业监管不力。 【3】在政府与社会关系中，社会缺乏独立性，并且不完善；政府的权威性在

8、下降。,（2）改善的措施,【1】培育和完善市场体系，解决市场分割问题，重视市场功能；减少政府失灵。 【2】理顺企业治理模式，加强对企业的监管，改革政府的职能。 【3】培育成熟的自主性社会，建立“强政府强社会”模型；按照“大社会小政府”的模型改革政府和社会。,三、政府的基本职能,（一）世界银行在1997年在世界发展报告中，从责任的角度归纳了政府的五个核心使命： 1.确定法律基础 2.保持一个未被破坏的政策环境，包括保持宏观经济稳定 3.投资于基本的社会服务和社会基础设施 4.保护弱势群体 5.保护环境,（二）安德森的政府七项职能,1.提供经济基础 2.提供各种公共商品和服务 3.协商于解决团体冲

9、突 4.维护竞争 5.保护自然资源 6.为个人提供获得商品和服务的最低条件 7.保持经济稳定,（三）政府的基本职能,1.确定法律基础以保护产权 2. 提供社会所需的基础设施和基本服务 3.保护自然资源和环境 4.保持私人部门的竞争环境，防止垄断的出现,5.保护弱势群体，为一些弱势人群提供基本的社会保障 6.协调与解决各方利益的冲突 7.保持宏观经济的稳定,市场与政府之间的选择是复杂的，而且通常并不仅仅是这两个方面，经常的选择是在两者不同组合间的选择，以及资源配置的各种方式的不同程度上的选择。 沃尔夫市场，还是政府,四、政府履行职能的路径和工具选择,（一）中央政府和地方政府之间的路径选择 政府机

10、构在层级上至少分为中央和地方的区分，因而在公共服务常常在两者之间进行相应的划分。,（二）政府部门履行职能的工具选择,1、政府工具的含义 “政府的工具是指政府的行为方式，以及通过某种途径用以调节政府行为的机制。”（欧文休斯） “政府治理工具，又称公共行动的工具，它是一种明确的方法，通过这种方法集体行动得以组织，公共问题得以解决。”（萨拉姆）,2、政府治理工具的划分,按照萨拉姆政府工具新治理指南中提到，对治理工具的分类建构在四个维度上： （1）提供某种物品和服务 （2）提供物品和服务的方法或手段 （3）提供物品和服务的部门 （4）提供物品和服务的规则,按照奥斯本和盖布勒认为可以将政府治理工具分为三

11、大类36种：,（1）传统类工具：建立规章制度和制裁手段、管制或放松管制、监督和调查、颁发许可证、税收政策、拨款、补助、贷款、贷款担保、合同承包。 （2）创新类工具：特许经营、技术支持、公私伙伴关系、信息、公共部门之间的伙伴关系、介绍推荐、半公半私的企业、志愿者服务、公营企业、有价证券、采购、后果费、保险、催化非政府行为，奖励、召集非政府领导人开会、改变公共投资政策、政府施加压力。 （3）先锋派工具：种子资金、股权投资、自愿者协会、共同生产或自力经营、回报性安排、需求管理、财产的出售、交换和使用、重新构造市场,政府治理工具的总体种类,（1）政府部门直接“生产” （2）委托给非营业性组织 （3）委

12、托给公共企业 （4）委托给私人企业 1 签约外包 2 特许经营方式 3 抵用券 4 政府财政补贴方式 5 公私合营 （5）政府管制,3、政府工具的评估标准,（1）有效性 （2）效率 （3）公平性 （4）可管理性 （5）合法性和政治可行性,4、政府工具选择的关键维度,（1）强制性程度（判断政府工具限制个人和集团行为的程度）,（2）直接性程度（在一个集体行动中，为共同实现目标而加入的行动实体的复杂程度）,（3）自治性程度（利用已有的政府机构，还是创建自己的机构为公民服务）,（4）可见性程度（工具所需的资源能否进入一般的政策辩论过程，特别能否在预算过程中反映。）,本讲小结,1、政府，是指国家进行阶级

13、统治和社会管理的机关，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机关。 2、现代社会，由于组织的分化，政府于市场、政府与企业、政府与社会的关系既表现处彼此有巨大差异的一面，也表现出复杂的一面，当它们间的关系出现一定问题时，必须采取相关的措施规范它们间的关系。,3、公共管理职能是公共管理部门在提供社会公共产品的基本职责和所具有的功能作用的统一体。 4、市场机制在经济发展中发挥这不可替代的巨大作用，但市场机制本身存在着缺陷，要求以政府为主的公共组织对之进行调控，履行相应的职能。,本讲小结,复习思考题,1、如何理解公共管理职能的基本内涵？ 2、如何理解政府职能的有限性？ 3、如何规范政府与市场的关系？ 4、政府与社会应该建立怎样的关系才能彼此良性互动？,阅读文献,1、黎民公共管理学高等教育出版社2003年版P207-237 2、陈振明公共管理学中国人民大学出版社1999年版P184-221 3、澳欧文休斯 公共管理学导论中国人民大学出版社2001年版 P95-126 4、庄序莹公共管理学复旦大学出版社2006年版P120-128,