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1、2011年第23期(总第191期)辽宁省财政科学研究所辽 宁 省 财 政 学 会 2011年12月15日本期主题：横向转移支付 按党的十六届六中全会通过的中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定强调:“进一步明确中央和地方事权，健全财力与事权相匹配的财税体制，完善中央和地方共享税分成办法”，党的十七大报告再次强调:“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度”。财政转移支付是一种政府间的事权与财权的协调机制，是国家财政体制的重要组成部分，在解决政府间纵向不平衡和横向不平衡，以及在促进基本公共服务均等化方面发挥着至关重要的作用。世界经验表明，财政转移支
2、付，尤其是横向转移支付在实现地区间公共服务均等化方面，发挥着重要作用。从我国的现实看，目前的转移支付制度尚且不完善，在财政均等化方面发挥着重要作用的横向转移支付在立法方面还处于空白阶段，转移支付的均等化功能弱化。因此，进一步完善我国财政转移支付制度，特别是构建横向转移支付制度，就成为完善财政体制，逐步实现基本公共服务均等化目标的重要课题。横向转移支付的内涵与形式 横向转移支付也称“兄弟互助式”，是指财政资金在同级政府之间的转移和再分配，可确保同级的各地方政府之间的横向财政平衡。这种模式是在既定的财政体制下，同级的各地方政府之间财政资金的互相转移，一般是财力富裕地区向财力不足地区的转移，以达到地
3、区间互相援助、缩小地区差距、均衡财力的目的。这种模式是对纵向转移支付的有效补充，是基于财政均等化而设计的一种财政工具，主要为解决横向财政失衡和区域经济发展不平衡的问题。 横向转移支付制度最早可追溯到布坎南的横向平衡的概念，即“同样的人应享受同样的待遇”，其核心目的是为促进地区间基本公共服务的均等化，缩小地区间的发展差距。关于横向转移支付的形式，目前世界上并没有单一采用横向转移支付的国家，其形式也比较单一，该项制度运行比较成功的国家是德国，德国通过“均等化基金”这一桥梁，建立了州与州之间的横向水平转移支付模式，在保证富裕的州的财政能力不降低到平均水平以下的基础上，使落后的州的财政能力也基本达到平
4、均水平，“均等化基金”是德国独特的横向转移支付形式。除了“均等化基金”之外，澳大利亚的转移支付也具有一定的横向转移支付性质，这主要体现在其一般性转移支付的组成部分之一收入补助的确定上。根据澳大利亚的转移支付制度，某州从联邦政府获得的收入补助是由该州人均税基与全国人均税基的差额决定的，当该州人均税基低于全国平均税基时，其可获得的收入补助为正，反之，其可获得的收入补助为负。由收入补助的计算过程可见，澳大利亚虽然没有正式的横向转移支付，但其转移支付却具有一定的横向转移的性质，可以为我国建立横向转移支付制度提供一定的借鉴。在我国，横向转移支付通过一定形式体现出来，但还没有从法律层面进行规范。近年来，随
5、着我国区域经济发展不平衡现象的加剧，而现行财政转移支付制度在促进基本公共服务均等化方面收效甚微，越来越多的学者开始探讨如何在我国构建横向转移支付制度。建立横向转移支付制度的必要性和迫切性 由于多种因素的影响，我国地区之间财力差距呈加速扩大之势。分税制体制实施之后，我国虽然建立了中央对地方和省对基层的纵向财政转移支付制度，但因形式单一，仅在调节中央与地方纵向财政关系上发生作用，地区间财力差距拉大及公共服务能力悬殊的矛盾并未从根本上解决。同时，现行的财政转移支付制度并没有摆脱基数法的痕迹，尚带有浓厚的过渡期色彩。因此，迫切需要在完善分税制财政体制的同时建立横向财政转移支付制度，以逐步实现公共服务均
6、等化的战略目标。 1.建立横向财政转移支付制度是缩小地区间财力差距的现实要求。东西部差距是由经济基础、财政体制、地理区位和政策环境等多种因素，在长期的历史沿革过程中形成的。改革开放以来，我国经济得到较快的发展，但地区间差距拉大的矛盾也十分突出。国家对沿海地区和沿边地区给予较多投入，而对中部地区和西部地区在宏观经济发展战略的通盘考虑中显得分量不足，加上政策的倾斜，使经济资源较多地流向沿海地区，严重地影响了中西部地区的发展和人民生活水平的提高。有的地区为了保证必要开支，超越现实财力下达征收任务，造成越穷越收、越收越穷的恶性循环，不仅公共支出难以保障，而且严重影响经济的发展。虽然部分发达地区时而采取
7、对口扶贫的措施(如内地对西藏的扶持和广东对广西百色地区的扶持)也带有横向转移的特点，但是，不规范、不均衡，如杯水车薪，无法解决东西部差距拉大的矛盾。因此，通过再分配手段来缩小地区差距，建立一种富裕地区援助贫困地区的稳定的横向均衡机制，从体制上遏制地区间财力差距拉大的趋势，是国家财政义不容辞的重要责任。 2.建立横向财政转移支付制度是促进全国稳定与发展的重要措施。发达地区凭借先进的技术、便捷的交通和信息取得较高的效率，占据较多的市场；落后地区在获得发达地区资金支持的同时，为发达地区提供着大量的资源和广阔的市场，从而在良性循环的过程中实现全国经济的平衡、稳定与协调发展。但由于地区间贫富差距过大，贫
8、困地区大多处于产业链的上游，资源向下游流动，政策向下游倾斜，贫困地区在缺乏资金和技术支持的情况下必然导致市场萎缩，难以与发达地区构成良性循环的局面。不少贫困地区不仅保证政府正常运转、基础教育和社会保障所必须的经费严重不足，财政平衡的目标难以实现，而且经常拖欠工资，财政难以为继。地区财力差距过大，会造成三个方面的损失:一是由于劳动力的大面积转移，在资源配置上造成效率损失；二是由于贫富差距，在国民待遇上造成贫困地区群众的福利损失；三是由于经济差距而影响政治稳定，对政府造成的信誉损失。如果这些问题得不到妥善解决，不仅难以实现生产要素的双向流动和全国统一市场的形成，而且会引发一系列矛盾，以致影响全国的
9、稳定与发展。那么，改革所取得的成果将难以巩固，税费改革中减下来的农民负担将可能再度反弹。因此，迫切需要国家财政按照均等、效率和可计量的尺度，从广义上确定一个最低标准，从而满足不同地区间公共服务的基本需求，实现全国社会经济的稳定与发展。 3.建立横向财政转移支付制度是完善分税制财政体制的有效手段。现行的分税制体制虽然突破了包干制的襁褓，但在保存既得利益的基础上难免带有旧体制的痕迹。一方面在“两个比重”持续偏低的情况下，中央财政难以抽出大量资金来满足地区之间的横向均衡；另一方面市场经济所固有的缺陷加剧了地区之间的不平衡性。因此，必须通过横向财政转移支付的方式来疏通资金流动和财力均衡的渠道，协调地区
10、间的财政关系，从体制上实现政府的调控意图，从而在不断壮大财政肌体和财政能力的同时，促进财力资源在全国范围的有效配置，完善我国的分税制财政体制。 4.建立横向财政转移支付制度是实现公共服务均等化的基本途径。社会公平是公共财政的主要目的，也是财政转移支付的最终目标。社会公平不仅是指个人收入分配方面的公平，而且包括在享受政府提供的义务教育、医疗保障和社会保障等公共服务方面的平等权利。如果这些公共服务只依靠当地政府或仅限于在本地财力的范围内进行解决的话，那么将会造成欠发达地区的社会保障、义务教育等公共服务项目无法落实，地区之间公共服务的水平和差距必然拉大，部分地区部分人员的基本生活将难以保障，部分学龄
11、儿童也将难以享受义务教育的基本权利。因此，只有通过横向财政转移支付，才能实现地区间相互支持、协调发展、共同富裕，从而在全国范围内盘活均衡机制，使不同地区间公共服务水平大体均等，最终实现社会公平和公共服务均等化的战略目标。“对口支援”：我国横向转移支付的实践探索 我国地方政府之间虽然没有一个规范化、公式化、法治化的横向转移支付制度，但具有横向转移支付性质的“对口支援”早已存在，它是在中央政府的鼓励和安排之下，各省、地区之间出现的一种非公式化、非法制化的转移支付。1979年4月，中央召开了全国边防工作会议，提出了加速发展边疆地区经济建设、文化建设的任务。1979年7月，中央决定，北京支援内蒙古，河
12、北支援贵州，江苏支援广西、新疆，山东支援青海，天津支援甘肃，上海支援云南、宁夏，全国支援西藏，由此拉开了全国范围内的对口支援工作的序幕。1980年2月，国务院下达实行“划分收支、分级包干”财政体制的暂行规定，对内蒙古、新疆、西藏、广西、宁夏5个自治区和云南、贵州、青海3个多民族省，实行区别于一般省市的财政体制。到了20世纪90年代后，支援方与被支援方的范围继续扩大，还出现了一些“对口支援”的“光彩工程”、“希望工程”等支贫、支西的典型范例。但是20世纪90年代中后期以来，随着市场取向的改革思路日益清晰，原来带有计划色彩的“对口支援”，逐渐出现了地方积极性下降、项目减少、效率低下等问题。这一点从
13、各省每年的预算和决算中就能看出，财政支出中“对口支援”项目的预算数往往大于同期的决算数。由中央政府出面组织“对口支援”和实行规范化财政转移支付制度是两个层面的问题，但它至少给我们提供了地方政府之间进行资金转移、项目合作的现实可能性的范例。 2008年汶川地震后，中央制定了汶川地震灾后恢复重建对口支援方案。方案要求，根据各地经济发展水平和区域发展战略，中央统筹协调，组织东部和中部地区19个省(市)，对口支援四川省18个县(市)和甘肃省、陕西省受灾严重地区，按照“一省帮一重灾县”的原则，依据支援方经济能力和受援方灾情程度，合理配置力量，建立对口支援机制。具体要求为：各支援省市每年对口支援实物工作量
14、按不低于本省市上年地方财政收入的1%考虑，连续支援三年。这是针对破坏程度之强、波及范围之广，建国以来之最的汶川地震所安排的特殊方案。在灾害救助方面，特别是突发性特大灾害发生后，只有国家才能组织调动大量的人力、物力、财力，进行有组织、有计划的救助。在此次地震发生后的第二天，为帮助地震灾区开展紧急救灾工作，财政部就宣布中央财政紧急下拨地震救灾资金8.6亿元。可是，面对长久的灾后救助，单靠财政拨款是不可能自始至终、全面完成整个救助过程的。所以，这样的“兄弟式帮助”在目前的特殊情况下，是符合客观现实条件的。 “兄弟式帮助”的是在中央政府的鼓励和安排之下，各省、地区之间出现的一种非公式化、非法制化的转移
15、支付。这些“兄弟式帮助”，一方面体现了“一方有难，八方支援”的理念；另一方面也提供了地方政府之间进行资金转移、项目合作的现实范例，虽然与真正意义的横向转移支付存在差距，但透视出了我国构建区域间横向转移支付制度的可能。对于此项特殊举措对口支援，相比起我们通常所采用的转移支付制度自上而下的纵向模式，这种转移支付有着自己的特点，正是这些特点，给现实情况中进行这种转移支付带来了一些新的问题。首先，纵向转移支付形式主要在于上一级政府可以凭借其政治权力，轻松地向下集中财力，完成财力和资源在各级政府之间的无偿转移；而横向转移支付则是同一级地方政府之间的转移，在此过程中，没有政治权利的强制约束，该如何来确保财
16、力和资源进行真正的转移就是个疑问了，即在具体实施过程中，不能够脱离环境约束问题及其实施背景。其次，因为灾害救助制度方面的缺失，这种对口支援是根据当前的现实情况而制定的，这种暂时性对口支援的规范性，也是一个需要重视的问题；再次，转移支付后的评估工作该怎么开展，即通过什么方法，什么途径知道各个支援省份的具体实施情况也还是个未知数。不仅如此，由于所进行的对口支援的省份的财政情况不一样，这样对各个受援地区所投入的支援资金就存在着差距，虽然有“上年财政收入的1%”作为标准，可是对于会不会因为支援资金的不同，给受援地区带来新的贫富差距，也是在进行过程中应该考虑的问题。如果因此带来支援省份之间的相互攀比，使得并没有将支援资金用在灾区真正需要的地方，这样只会给灾区带来一些其他的麻烦。德国横向财政均衡的经验与启示
