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1、重建我国金融监管体制之探讨(一)摘要：金融业的进一步对外开放，不仅使金融监管的难度加大，而且使金融监管的重要性也更加突出。通过对西方国家金融监管趋势的分析，结合我国金融监管的现状，提出了重建我国金融监管体制的几点建议。这些建议有：顺应国际潮流，实现中央银行货币政策和金融监管的分离；设立专门机构，建立集中统一的金融监管机构体系；明确监管目标，充分保障债权人的利益；改进监管方式，使非现场监测与现场检查有机结合；加强法制建设，强化金融监管的功能和作用。关键词：金融监管目标；金融监管方式；金融监管体制金融业的开放是我国成为世界贸易组织正式成员后对外开放的重要组成部分，我国在银行业、保险业和证券业方面也
2、都作出了相应的承诺并且已经付诸实施。金融业的这种进一步开放，必将使我国的政治与法律环境、市场环境、金融商品价格杠杆作用以及金融业与其他相关产业的关系等发生较大的变化。这些变化不仅给商业银行等金融机构的经营活动提出了更高的要求，而且更为重要的是给我国的金融监管带来了更大的难度。若我国的金融监管不能适应这种新的格局及其带来的各种变化，必将给我国的金融业甚至整个国民经济的健康发展带来极为不利的影响。本文将结合国际金融监管的趋势及国内金融监管的实践，对我国金融监管体制的重新构建作一探索。一按照经济学的基本原理，所谓监管就是指依据一定的规则对构成特定社会的个人和经济主体的活动进行限制的行为。相应地，金融
3、监管就是指通过立法和管理条例对金融机构的业务、资金的价格、市场准入、分支机构的设置以及市场退出机制等方面实施限制，其目的是为了促成建立和维护一个稳定、健全和高效的金融体系，保证金融机构和金融市场健康地发展，从而保护金融活动各方特别是存款人的利益，推动经济和金融业发展。由于各国的历史发展、政治经济体制、法律与民族文化传统等方面的差异，各国所采用的金融监管模式也不尽相同。若按监管机构的监管范围作为标准，各国的监管模式墓本可划分为两种类型，即：集中监管模式和分业监管模式。所谓集中监管模式，就是将金融业作为一个相互联系的整体统一进行监管，一般是由一个金融监管机构承担监管的职责。从实行集中监管模式的国家
4、的实践来看，绝大多数国家是由中央银行作为金融监管机构并实施对整个金融业的监管。所谓分业监管模式，就是根据金融业内不同的机构主体及其业务范围的划分而分别进行监管，一般是由多个金融监管机构共同承担监管责任。如果对这两种金融监管模式作一仔细分析，我们就会发现其中包含着这么两个值得我们思索的问题：其一是中央银行作为货币政策的制订者和执行者与监管职能的相容性问题。我们知道，世界绝大多数国家的中央银行首先是作为货币政策的制订者和执行者而存在的，若认为制订和执行货币政策职能与实施金融监管职能相容，一般会采用集中监管模式。在这种模式下，中央银行不仅是货币政策的制订者和执行者，同时还是金融监管的实施者。反之，若
5、认为中央银行不应兼容制订和执行货币政策与实施金融监管职能，则通常会采用分业监管模式。在分业监管模式下，中央银行则主要行使制订和执行货币政策职能，而由其他专门的监管机构来实施金融监管职能。其二是中央银行如果要实施金融监管时，是仅仅实施对银行业的监管，还是实施对整个金融业的监管。在集中监管模式下，中央银行不仅是金融监管职责的实施者，而且是惟一的监管机构；它不仅实施对银行业的监管，而且还实施对保险业、证券业的监管。而在分业监管模式下，如果对银行业的监管是由中央银行而不是由一个专门的银行监管委员会来实施，中央银行也只能实施对银行业的监管，而不能对保险业、证券业实施监管。考察当今世界各国金融监管的发展状
6、况，不难发现，世界多数国家的金融监管体制发生了较大变化。金融监管权力越来越趋于集中，而且也倾向于将金融监管职能从中央银行中分离出去，由一家专门的监管机构实施金融监管。英国是实施金融业集中监管的典型代表，过去多年来一直由英格兰银行承担着对整个金融业实施监管的职责。但是，自1996年巴林银行倒闭以来，鉴于其暴露出来的监管方面的缺陷，英格兰银行增设了一些分支机构，分化职责，实施就近监管；为提高监管效率和质量，成立了资本与批发市场部和专家运作部，建立了质量保证系统，强化了英格兰银行的现场检查。在此基础上，1997年5月，英国大臣又宣布了对金融业监管实施重大改革，最重要一项是由调整后的金融监管委员会接管
7、英格兰银行对商业银行的监管。该委员会于1997年10月成立，成为对银行业、证券业和保险业实施全面监管的独立集权机构。这样，英格兰银行今后就只侧重于实施货币政策目标，控制通货膨胀，而较少考虑金融监管和操作；投资银行等非银行金融机构受到证券与期货管理委员会和中央银行双重管理的制度也不复存在，从而减少了管理上的成本，并适应了银行与非银行金融机构界限模糊的发展需要。日本也拟将金融监管职能从大藏省分离出来，设立单独的“金融监督厅”，对金融业实施统一的全面的管理，从而实现财政与金融监管的彻底分离。美国的金融监管是以机构重叠而闻名于世的，其中央和地方两级均有对金融机构的监督管理权；同时各级又有若干个监管机构
8、共同来完成监管任务。这种模式兼顾了地方利益，使之可实施结合地方具体情况的监管政策，并可减少监管的空隙。但多重监管机构的并存，也使美国金融监管机构具有多种监管标准的处理方式，在一定程度上影响了监管的效力；同时机构的重叠，使重复劳动增加。因此，从20世纪80年代起，简化或集中监管机构的呼声一直很高，虽然多头监管的模式至今仍然保留并运作着，但在各界提出的改革议案中，倾向于把各监管机构统一起来建立一个统一的联邦级监管机构的观点占有绝对多数。金融监管趋于集中统一的这种潮流，将给过去传统的金融监管模式赋予新的内容。在这种趋势下，将会使中央银行越来越集中执行货币政策的制订者和执行者的职能，而逐步放弃对金融业
9、实施监管的职能；在对金融业的监管方面，也将会通过一个专门的监管机构来实施全面统一的金融监管，而不再是过去那种银行业、保险业和证券业的分业监管。尤其是在金融自由化、金融监管国际化的潮流越来越影响各国经济、金融状况的条件下，这种趋势将快速蔓延。二改革开放以来，随着我国金融业的迅速发展，呈现出金融机构多元化、金融工具和金融业务多样化的局面。为了适应这种局面，中国人民银行于1982年设立了金融机构管理司，负责研究金融机构改革，制订金融机构管理办法，审批金融机构的设置和撤并等。后来又从该司中分设出条法司、非银行机构司和保险司，原金融机构管理司改称银行司；另外，还成立了外资金融机构管理司。1986年国务院
10、颁布的中华人民共和国银行管理暂行条例中，突出了中国人民银行的金融监管职责。1995年颁布的中国人民银行法首次以国家法律的形式赋予中国人民银行金融监管的职权。为了加强国家对证券、期货市场的监管，1992年成立了国务院证券委员会及其监督执行机构中国证券监督管理委员会，1998年3月撤销了国务院证券委员会，其职能由中国证券监督管理委员会行使。根据1998年7月23日证券监管机构体制改革方案，证券监督管理委员会为国务院直属事业单位，是全国证券、期货市场的主管机关，依照法律法规对全国证券、期货业进行集中统一监管。随着我国保险机构的增多及保险业务的不断发展，1998年11月又专设了中国保险监督管理委员会，
11、专门负责对保险业进行监管。伴随上述金融监管机构的设立及其运作，我国的金融监管取得了一定的成效。金融法制建设取得了积极进展，金融监管已向法制化迈进；金融机构的业务稽核检查进一步加强，金融机构的经营正在逐步走向规范化；金融监管的基础性工作正在趋于完善，金融秩序大大好转；制定和实施了资产负债比例管理制度及其相应的指标体系和考核办法，金融机构的经营风险得到有效控制。但是，由于种种历史原因及其中国金融业本身的局限性，在我国的金融监管中仍然存在着许多问题。这些问题集中表现为：1金融监管目标不够明确。金融监管作为一种具有特定内涵和特征的政府管制行为，必须有明确的监管目标。在市场经济发达国家中，金融监管目标与
12、中央银行货币政策目标是不同的。中央银行货币政策目标是一种宏观目标，是借助货币政策工具迅速调节货币供应量，以保持货币稳定。而金融监管的目标则是一个较为具体的目标，它突出强调的是保护存款人利益和维护金融体系的安全与稳定。然而，我国现行的金融监管目标并没有突出保护存款人利益和维护金融体系的稳健经营。1986年1月颁布的中华人民共和国银行管理暂行条例首次用法律的形式确定了金融监管的目标。该条例规定：中央银行、专业银行和其他金融机构，都应当认真贯彻执行国家的金融方针政策；其金融业务活动都应当以发展经济、稳定货币和提高经济效益为目标。这一监管目标的核心就是为经济发展和稳定货币服务。1994年8月中国人民银
13、行颁布的金融机构管理规定中，明确指出金融监管的目标是：维护金融秩序稳定，规范金融机构管理，保障社会公众的合法权益。1995年5月颁布的商业银行法中，又提出了“保护商业银行、存款人和其他客户的合法权益，规范商业银行的行为，提高信贷资产质量，加强监督管理，保障商业银行的稳健运行，维护金融秩序，促进社会主义市场经济的发展”的监管目标。由此可见，我国的金融监管目标具有多重性和综合性的特征。金融监管既要保障国家货币政策和宏观调控措施的有效实施，又要承担防范和化解金融风险，保护存款人利益，保障平等竞争和金融机构合法权益，维护整个金融体系的安全与稳定，促进金融业健康发展的任务；既要保障商业银行稳健运行，又要
14、促进经济发展；既要保护存款人的合法权益，又要保障商业银行的合法利益。简言之，金融监管的目标就是通过监管各类金融机构及其经营活动，以确保国家各项金融政策的贯彻实施。这实际上是将金融监管目标与货币政策目标等同看待，是强化了货币政策目标，弱化了金融监管目标，从而也就制约了金融监管的功效。2金融监管独立性不够。根据巴塞尔委员会于1997年9月公布的有效银行监管的核心原则的规定：促进有效银行监管，必须具备稳健且可持续的宏观经济政策，完善的公共金融基础设施，有效的市场约束，高效率解决银行问题的程序以及提供适当的系统性保护机制等基本条件。但更为重要的是，在一个有效的银行监管体系下，参与银行监管的各个机构要有
15、明确的责任和目标，并应享有操作上的自主权和充分的资源。但从我国目前作为金融监管机构主体的中国人民银行来说，虽然其相对独立性比过去有较大提高，但总的来讲仍然属于独立性较弱的中央银行。中国人民银行作为国务院的直属机构之一，不论在名义上还是在实际上，在制订和执行政策、履行其职责时，都比较多地服从政府甚至财政部的指令。尤其是中国人民银行各分支行作为总行的派出机构，理应具有“超脱性”和“工作上的自主权”，但监管实践中却很难不受到地方政府的制约。由于地方利益的驱动，当中国人民银行各分支机构实施金融监管触动地方政府的利益时，地方政府往往对监管施加压力，从而弱化了监管作用。此外，中央银行集制订和执行货币政策与
16、金融监管于一身，也使金融监管绝对地服从于货币政策目标，从而削弱了金融监管的相对独立性。3金融监管机构协调性差。从我国目前金融监管机构的设置来看，基本上属于分业监管模式，中国人民银行、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会这三个部门共同承担金融业的监管责任。但是，这些部门的职能缺乏严格、科学的界定，相互间缺乏一种协调机制，常常互相牵制。而且在这种分业监管模式中，中国人民银行处于核心的地位。这就是说，中国证券监督管理委员会和中国保险监督管理委员会虽然负责对证券业和保险业的监管，但是它们也必须与中国人民银行的金融监管保持一致，尤其是在意见不一致时，要服从中国人民银行的意向。这不仅使这两个监管机构对证券业、保险业实施监管的能力弱化，更为重要的是当这两个行业出现问题时，没有明确的责任承担者，也没有一个强有力的监管实施者。此外，中国人民银行内部的组织机构仍然是按照计划管理模式设计的，突出的问题是：负责审批的不负责监管和检查；负责现场检查的又不负责审批和日常监管；各职能部门都有权代表中央银行对金融机
