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1、我国政务公开的发展及推进策略（下）孟庆国 清华大学公共管理学院副院长/教授（三）政务公开工作中一些难点及存在主要问题的原因我们说不管从政府视角来看政府信息公开，它面临很多困难或者很多困境。另外从需求这一端，从老百姓这一端我们看很多政务公开工作又非常不满意，政务公开工作总感觉到对于促进让大家各方面更便利、方便，满足大家知情权，乃至促进我们经济社会发展，感觉做得不到位。背后的原因究竟是什么？我们也做一个简单的交流分析。我们认为这里面原因主要有五个方面。第一个方面，我们面临着经济社会快速的转型和发展，发展太快，特别是结合互联网科技迅猛发展，大家一下子眼界打开了。对于知情权权利要求越来越高了，社会进步
2、很快，经济发展很快，实际上我们政府自身运作能力，可能和这种快速需求变化相比还有些滞后，这可能是一个根本性原因或者主要的原因。第二个方面，信息公开工作的历史包袱比较重。历史包袱比较重主要是欠帐太多，什么欠帐太多？以前我们政府运作太封闭了，突然之间我们经济社会、城市化、全球化、互联网发展这么快，需求一下子增加上来了。这些公开工作不管从体系建设、制度建设上，我们可能一下能够快速适应这么一种新的变化。第二个原因，另外从具体公开内容上，公开的目录体系上怎么去建设，公开的边界怎么鉴定？一开始可能由于时间太短，缺乏研究。另外本身问题又很复杂，所以导致了我们信息公开工政府面临困难、困惑，老百姓又不满意的一个局
3、面。 第三个原因，我们进一步归纳，就是政府机构自身认识水平有待提高，和咱们传统行政思维、传统官本位执政方式、理念等等都有关系。政府和社会不对等，我们信息公开、服务还是自上而下的一种方式，还是一种单向供给式的方式，可能大家习以为常。这里主要是一个政府自身认识的问题，当然也存在一个能力问题。所以我们说政府自身的认识水平和工作能力都有待提高。第四个原因，政府公开制度本身还不够完善、不够具体。因为我们2007年出台政府信息公开条例，完全是一个从无到有的过程，一下把所有东西都考虑清楚，都考虑非常非常具体，非常非常精细化也不可能。那个条例相对来讲宽泛一点、原则一点，给我们提出一种公开的方向、公开的思路，这
4、是可以理解的。随着我们信息公开工作进一步推进，可能我们还会有更加配套性的一些细则，可能也会对我们信息公开一些制度建设会有更完备的设计，我们工作体系会更加符合我们政务公开工作的需要，这都是我们下一步需要探索的。第五个原因，信息公开工作模式有待完善。各个地方政府工作都是基于咱们办公厅或者都是基于咱们信息化部门来开展的，实际上政府信息它涉及到我们政府每个部门，涉及到政府每一项业务，甚至涉及到政府工作每一个流程、每一个环节。它是一个整体性工作，这个整体性工作，我们如何来开展？这里面涉及到部门的一些利益问题，涉及到如何建构一个跨部门的协同工作机制问题。单靠一个网站，网站信息化部门做网站，它只是搭建一个平
5、台，就像建一个超市一样，它只负责建超市、货架，上面公开的内容、信息就像超市商品一样，它是众多的生产厂家来生产商品。公开的信息同样是各个业务部门、各个业务环节产生的信息，这些信息如何能摆到货架上来，怎么摆？确确实实我们整个工作模式需要创新、需要进一步完善。所以我们分析下来，这五方面原因导致信息公开工作，或者政务公开工作还有非常大的提升空间。尤其是我们政府认知，政府能力、政府工作模式，如何适应我们经济社会快速发展，如何适应与互联网为主导的信息传播的方式，都需要转变。我这里面给出两张图对比，一张图是现在互联网信息的传播，我在互联网获取信息越来越便利，不管基于电脑也好、手机也好，各方面信息是铺天盖地，
6、想了解什么信息百度一搜全来了。左边得图是政府传统运作模式，我们还存在章多、证多、跑腿多，所谓脸难看、门难进、办事难，老百姓各方面获得很差的一个状态。所以我们把认为的这两种，可能我们政府发展的阶段和互联网为主导的社会发展，可能两个之间还不太合拍，怎么样来结合起来？这个工作如果我们能够做好的话，能够极大促进我们政务公开工作。这里面包括特别强调的政府工作人员工作作风和习惯，这种惯性思维、传统不好的行政文化、高高在上、官本位的一种心态需要去提升，需要去改善。另外我们要对政务公开工作加强研究，我们要回答好几个问题，这些问题如果回答不好的话，可能对于推进我们政务公开工作面临着非常大的困境或者困惑。这里面既
7、涉及到制度建构层面，也涉及到立法，涉及到运作模式，涉及到观念的转变等等。这几个问题很重要。我把它们捋了一下， 比如说第一个该不该公开，就是信心公开的边界是什么？这个我们要研究。什么信息该公开？什么信息不该公开？我们现在边界还比较模糊，就像我前面举了很多鲜明的例子一样。第二个问题，要不要公开？要不要公开涉及到一个裁量权的问题。如果信息属于我这个部门，那首先谁来设定我这个信息是可以公开的还是不可以公开的？从我部门角度来讲，我可能都是不倾向于公开的。如果有上位法，有个上级部门规定我必须按规定公开，那我可能要公开。所以这里面要不要公开涉及一个裁量权的问题，涉及到一个责任划分的问题。如果责任不清晰、边界
8、很含糊，没有依据，要不要公开我说了，作为一个政府机关、部门，它肯定不倾向于公开，它的选择肯定是能不公开就不公开，因为公开了之后，如果引起争议他要承担责任。如果里面出现了不规范，公开内容各方面有问题的时候他要承担责任。在没有一个明确要求他必须公开的前提下他肯定不轻易公开。所以我们要不要公开是一个裁量权问题。第三个方面问题我们需要研究，就是谁来公开？是每个部门来公开自己信息？还是我们有统一平台、统一途径、统一公开的渠道体系。这时候来讲，我作为一个业务部门和公开的平台主体之间是什么关系？就像我刚才举的例子一样，就像一家超市，有负责运营超市的机构，它只是把场所给大家建好，把柜台给大家搭好，超市上的商品
9、信息是各个厂家生产的信息，我作为一个业务部门我产生的政务公开信息，我如何摆到货架上去？你有没有目录体系？有没有规范标准？就像超市一样，你卖的商品它的标准怎么样？安全质量怎么样？必须有一套机制来对商品的品质、标准执行情况、各方面进行一个归置。同样我作为一个政府部门我要公开我的信息，我的信息要上架了，这个信息的准确性、合规性包括它的敏感性，是不是要有一个部门进行判断？哪些信息属于涉秘的范畴可以不公开，哪些东西我必须得公开？这个主体不能交给业务部门，可能我们平台部门也很难完成，因为平台部门搭网站，人家更多都是搞信息化的。所以谁来公开？谁来判断？我们工作机制要进行研究、探讨，要把公开涉及到这些责任主体
10、划清，划清之后哪个环节工作不到位我就可以问责，所以它是一个工作体系问题。第四个方面，什么时候公开？因为我们说信息它都有时效性，公开的很及时，那老百姓很欢迎。如果信息很滞后，可能信息价值也不大。所以它有一个什么时候公开的，特别是对一些应急性处置信息、应急管理信息，我们能不能第一时间公开？对于稳定社会，对于消除大家误解，消除一些误导能够来的更重要。让社会能够以一种更正向、更积极的态度来面对这个应急的事件。尽量减少一些可能潜在的风险，包括一些舆情舆论的问题。所以公开的时间很重要，具体什么时候公开，像咱们一般性办事信息、服务信息可能时效性不是这么重要，但是对于这些应急类的信息，对于大家比较关注的一些重
11、大事件信息我们能不能及时发？ 第五个方面，什么方式来公布？一方面是主动公开还是大家申请公开了我再公开？还是以传统纸质媒介方式公开，还是在互联网公开，还是以电视转播形式公开？这个东西也要给予我们信息公开的内容，给予大家对这种信息需求的情况，也包括和这种信息利益相关者一些使用偏好，比如说关注年轻人的，以纸面的方式年轻人可能不太欢迎，年轻人更喜欢手机，更喜欢在微信、微博上。对老年人可能看手机不方便，老年人更喜欢电视、报刊、报纸方式。所以什么方式公开我们可能要加以研究，我们针对不同的群体给予不同政府信息内容，我们要有一个系统化的设计，可能信息公开的方式是一个立体化的方式来展现的。 另外在哪里公开？这是
12、一个渠道要求，我们很多信息现在以网站为主。对农村来讲，你把信息放在网站上，一个村里面的农民有多少上网的我们不好说。在普通农民心目中在哪公开比较有效？他可能认为你在村头上列一个公告板，所有东西写在上面，这种方式可能更重要。所以我们对于公开渠道的建设，我们也要给予不同的用户需要，给予不同的信息内容，我们也要加以区分、加以研究。 所以要做好政府信息公开工作，要做好政务公开工作我们要从这六个方面探索。这六个方面很重要，对于各级政府很重要，对于实施公开的部门很重要，对于从事这方面研究的一些专家学者很重要。我们把这些问题都梳理清楚，结合中国舆情下，结合我们经济社会发展到当下这一个阶段，我们该怎么样面对这六
13、个方面的问题。所以把这些东西梳理清楚，我们认为就能够更加有效推动我们政务公开工作。所以主要给大家交流了政务公开工作一些难点和面临的主要问题，以及对成因也做了一些分析。四、改进和完善政务公开的一些对策和建议。最后一部分跟大家交流一下政务公开工作下一步推进和完善的一些对策、建议，给大家做一个简要的沟通。 这里面主要有六个方面：（一）推进政务公开工作法制化、标准化和规范化建设第一个方面，要继续推进政务公开工作的法制化建设，推进政务公开工作标准化和规范化建设。这一块就像我刚才举的例子一样，就像一家超市，这家超市上的商品就是我要公开的信息，这个信息用什么样的方式展现？我用哪些东西上架？哪些东西一旦过期了
14、我要撤架，这都有一套规范才对，都有一条规定才对，不能很随意，大家乱放乱摆，不及时更新，不能满足大家的需要。所以政务公开工作虽然我们做了很多工作，但是这方面工作我们还远远远远不够。所以我们要加大政务公开一些法制化工作，尤其从操作层面上我们还要加快标准化、规范化一些推进的进程，来把政务公开一些基础工作做好。特别是从党的十八届三中全会以来，到四中全会到2015年工作报告，到2016年政府工作报告，也包括向国务院部门权力和责任清单编制的试点方案等等，这些文件都给我们提出了一个非常明确的任务要求。所以我们在这些文件基础上一方面要各级政府、各个部门继续加大推进我们的清单制度。因为清单制度不管是权力清单也好
15、、责任清单、负面清单，是我们政府信息公开最核心性的内容。这些文件对政府权力清单、责任清单和负面清单都给出了一个非常明确的思路和部署。基于这些部署，我们能不能来更加有效的推动政务公开工作？权力清单、责任清单本身也是政务公开工作自身也有它的权力清单和责任清单。这个就是我们刚才讲的一个责任体系问题，如何理清政务公开工作中的权力清单、责任清单、负面清单？这个工作也是至关重要的。像我这里边举的几个例子，像湖南省人民政府，它在它的网站上给予部门的职责、给予部门和其他部门职责边界，包括事中事后的监管，包括各种服务事项做了一个非常好的探索，也包括像浙江省，大家都知道浙江省提出四张清单的做法。所以这些做法来讲，
16、基于权力清单目录化清单管理方式来实现政务公开工作，是当前的一个着力点。这里面来讲我们更多是从清单的标准化、目录化、规范化来进行清单的编制，进而来讲推进相关信息公开工作。通常来讲，我们说在推进清单制度的情形下，我们往往是给予政府的职能出发，或者是，就是我一个政府该干什么事，我们要进行一个深耕细作，要把它梳理清楚，哪些事属于我该干的范畴，基于这些事情我来梳理清单，来制定政务公开的目录，至于这些事项执行落实所产生的信息，我制定我的信息公开目录。所以这样的理，我们才能把政务公开工作做得更精细化。精细化的前提就是标准化、规范化、目化录。所以一般做法是从职能到业务、资源、保障四位一体的路径，来编制政务公开目录。这是第一个方面，下一步推进工作这么一个建议。（二）聚焦重点，围绕重点领域推进政务公开第二，对策建议是要聚焦政务公开工作重点，围绕重点领域推进政务公开和政府信息公开。关于重点领域，我们前面讲的很多文件也就做出了明确的规定。比如说从2012年起，国务院办
