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1、律师为政府担任法律顾问的几点思考 政府作为国家行政机关，肩负建设社会主义法制国家和依法行政的使命。政府的工作绝大多数是对法律的执行，因此政府工作的有效性与对法律的理解力和执行力有着重要的联系。当前形势下，我国处于改革的关键期，各种纠纷和利益冲突凸显，社会处于矛盾的高发期，这就给政府应对复杂局面的能力和坚持依法行政的能力带来挑战。能否在错中复杂的事务和现象当中，掌握行政的合法性和主动性、维护社会稳定、推动改革进一步深入，必定是政府和律师需要共同思考的问题。律师作为专业的法律服务提供者，在为政府提供法律支持，协助政府依法行政、提高行政效率等方面可以有所作为。笔者结合这几年盐城市律师为有关政府部门提
2、供常年法律顾问的情况，谈一下律师为政府提供法律顾问服务的几点思考。一、政府及其部门对律师为其提供法律顾问服务的重视程度不够。需求决定供给，经济学中有一句名言：重要的不是生产足够的香皂，而是引导人们形成洗澡的习惯。律师为政府提供法律顾问服务，实际上是一种市场行为。在需求没有充分发掘的情况之下，律师为政府及其部门的法律顾问服务便失去了供给的对象。导致政府及其部门对法律顾问服务不重视的原因是多方面的。首先、是对律师职业的本质及非诉讼法律服务的价值认识不够。律师职业的本质在于为当事人的法律问题提供最佳的解决方案，并在律师的主导或协助下完成解决方案。律师在提供和实现法律问题的解决方案的时候，有两种工作方
3、式：一种是诉讼，另一种是非诉讼。诉讼着重于事后的补救；非诉讼着重于事前的预防。但是在人们的认知习惯中往往把律师的业务和诉讼、“打官司”联系在一起，认为律师就是打官司的。从而只有在面临的法律问题自己束手无策的时候才想起律师，而此时律师为其提供的法律服务，具有“亡羊补牢”的特征，并且将会耗费当事人的大量时间和精力及其他成本，往往得不偿失。因此从效用的角度分析，非诉讼法律顾问服务能为当事人创造前瞻价值和后续利益，值得重视。新修订的律师法在关于律师业务范围的表述中，也将“法律顾问”服务作为律师业务的第一项内容，表明法律顾问服务对律师业务的重要性。其次、国家机关没有认识到自己的法律需求。政府对法律顾问的
4、重视程度并不充分，并非是政府没有这个需求，而是政府没有认识到自己有这个需求。各级行政机关及其相关机构，是国家的执法机关，国家的法律制定出来之后，要靠行政机关将其付诸实施，行政机关实际上具有将“纸面上的法”转变为“现实中的法”的重要价值，是法的实现的重要方式。同时在具体的执法过程中，所遇到的问题纷繁复杂、没有定律可循，如何保证法律的正确执行并保证执行的社会效果和法律效果，就是一个横亘在行政机关面前的重要课题。各级行政机关尤其是行政执法机关，经常对自己的工作人员进行与执法活动相关的各种培训，以提高行政执法能力，这一种提高执法能力的方式，值得重视和肯定。但是，随着法制的健全，社会主义法律体系逐渐的完
5、备，各种法律、法规、规章、条例、司法解释日趋精细化和专门化，执法过程中，相关法律（广义）相互制约、互动，并不是单纯的了解单一的法律知识就可以妥善解决法律问题。通过单一的培训所获取的法律知识和实际上所需要的法律知识相比是杯水车薪，导致在解决问题的时候捉襟见肘。单一的培训虽然可以就某一点上突出短期的效用，但是从全局和长远来看，仍需要专业的法律服务提供者为其提供更加全面、系统、高效的服务和专业支持。因此，行政机关由于其单位性质的特殊性，是经常和法律打交道的单位，实际上也是法律服务最经常性的需求者。二、律师担任政府法律顾问，随着建设法制政府的需要逐渐发展，是继续推进改革的有效保障。建设法制政府最根本的
6、要求就是依法行政，就是要求政府的行为必须置于宪法和国家法律、法规和规章的控制和约束之下。据统计，约有80的法律法规、90的地方性法规和全部规章都是由行政机关具体执行实施的。如果行政机关不能依法行政，国家的绝大部分国家意志就将落空，公共事务就将陷入混乱不堪的状态，政府就会陷入执政窘境。通过让政府法律顾问全面介入政府决策和行政执法领域，积极参与突发事件的应对，能够有效解决依法行政进程中的问题，提高政府依法执政能力。司法部曾于1989年12月23日制定了司法部关于律师担任政府法律顾问的若干规定，对律师担任政府法律顾问的目标、内容、方式、要求等做了原则的规定，从基本的意义上阐明了律师为政府提供法律顾问
7、服务的重点，同时也说明国家司法行政机关对政府法律顾问服务的敏锐认知，所以规定也是对改革开放前期律师为政府提供法律顾问服务的行为的规范和调整。1993 年国务院批转的司法部关于深化律师工作改革的方案，明确提出在国家机关等有关部门和单位中进行政府顾问律师试点。改革开放30年，是政府法治建设探索的30年，也是政府法律顾问制度探索和崛起的30年。30年来，政府法律顾问制度已经由虚到实，日益成熟完善，实现了历史性突破，在建设法治国家、依法行政等方面发挥了重要作用，随着改革的深入，政府职能的转变，原有模式已经越来越不适应形势发展。2008年国务院出台的加强市县政府依法行政决定对律师担任政府法律顾问制度的发
8、展提出明确的要求，为今后政府法律顾问制度的探索指明了方向。紧接着中办、国办转发的通知（中办发【2010】30号）、甘肃省委省政府关于进一步加强和改进全省律师工作的意见（省办发【2011】39号）、陇南市委办公室、市政府办公室关于加强和改进律师工作的实施意见（陇办发【2011】75号）、关于进一步发挥律师在促进政府依法行政和法治陇南建设中重要作用的若干意见（陇办发【2012】90号），上述文件从中央到地方政府，均表示出对律师工作的肯定和重视。不难看出，律师为政府提供法律顾问服务，伴随着中国法制的进步逐渐的得到重视和认可，是建设法制政府的趋势。我国正处于黄金发展期和矛盾凸显期，各项改革进入“深水区
9、”，行政争议呈现数量大、法律关系复杂、解决难度大的特点。尤其是陇南市，这几年由于“灾后重建”以及兰渝铁路、武罐高速、成武高速的建设，这些由政府投资带动的大项目，在土地征用、拆迁等方面出现了许多涉访事件，同时拖欠农民工工资及工伤引起的涉访事件也为数不少，在保证国家重大建设项目的顺利建设的同时，解决好利益相关方的平衡和安抚工作，考验着政府的执政能力，也对政府工作人员的执法能力提出更高的要求。同时公民与法人的法制观念和法律意识不断增强，引发对政府具体行政行为不服的行政诉讼案件大量增加，政府需要法律专家代表政府出庭参与诉讼，以维护政府所做出的合法决定。政府的行为并非全是行政行为，随着政府作为行政主体、
10、民事主体多层次参与经济活动、民事活动，导致一大批具体法律事务的产生。在政府大量运用公共财政政策依法进行投资、项目引进、商务谈判等活动、政府投资带动的BOT项目、BT项目等大项目在具体的实施和操作过程中也会产生大量的法律需求，需要专业法律人士参与相关文件、合同的谈判、起草、审查等非诉讼事务，捋顺各种法律关系，以维护政府的合法权益。让律师不仅仅只为政府提供简单的法律咨询、民事诉讼、陪同领导下访等法律事项，而是提供多角度、全方位的服务。如（一）参与协调政府投资、采购的合同谈判和经济贸易谈判；（二）草拟、修改、审核政府的规范性文件以及有关法律事务文书；（三）参与协调政府各部门之间职责不清引起的行政执法
11、争议；（四）参与政府重大突发或重大疑难案件的处理；（五）为政府重大决策提供法律风险论证；（六）为政府部门的工作人员进行有针对性的培训；（七）为行政执法行为提供法律意见；（八）参与涉诉涉访案件的协调和处理等等。因此，作为参谋助手的政府法律顾问任务艰巨。三、律师为政府提供法律顾问服务需要注意的几点问题：1、律师担任政府及其部门法律顾问的目标是维护法律的贯彻和执行，推动法制的进步和完善。 无论是政府还是律师，其终极的目标是一致的，都是为了维护法律的贯彻和执行，推动法制的进步和完善。这种目标的一致性，是政府和律师能够合作的基础和前提，失去了这一目标，政府和律师职业存在的合理性也将不复存在。因此，律师要
12、积极的协助政府及其相关部门达到行政管理的目标，推动法制的进步，并在这个过程中实现自己的职业价值。在实际的过程中，每一个需要律师处理的法律事务，均具有不同的法律特征和法律关系。作为给政府担任法律顾问的律师，应当具备以下两个最基本的平衡能力：一个是在政府和行政相对人之间谋求平衡，政府和行政相对人不存在根本利益的冲突，但是政府的行为往往涉及对行政相对人利益的调整，律师就应该在维护行政执法的合法性和行政相对人的合法权益之间达成平衡，不仅达到行政管理和行政执法的效果，也要充分保障行政相对人的权益，预防行政相对人诉讼或上访，减少对行政管理资源的浪费；另一个平衡能力就是在法律的规定和行政行为的“灵活性”之间
13、掌握平衡。法律既有刚性的规定也有柔性的规定，行政机关在具体的执法过程中有“灵活”执行法律的习惯和“传统”，当然，在追求行政效率的时候应当对法律的执行具备一定的灵活性，但是这种灵活性应当以符合法律的刚性规定为前提，否则的话就很难经得起法律的推敲，最后反而影响行政效率和政府形象。因此，律师的平衡技巧显得尤为重要。在这个过程中，律师就应当发挥自己的专业优势，进行创造的法律思维和操作，既要做到让行政单位放心，又要取得行政相对人的信任。2、律师为政府担任法律顾问得有过硬的业务能力和法律素质。政府既然委托律师担任法律顾问，最关键的原因是政府有这方面的需要，需要律师为其在行政过程中提供专业支持，以保证自己依
14、法行政。律师办理法律事务需要两方面的能力，一方面是专业能力，另一方面是社会交往能力，相当数量的从业律师在自己的职业拓展中总有至少一方面的能力较为突出，前者做得好的业内称为“专家型”律师，后者做得好的业内称为“社交型”律师。但是需要注意的是，为政府提供法律顾问服务，政府需要的是“专家型”的律师，而非“社交型”的律师。政府需要的是为政府的法律问题提供最佳解决方案的律师，而不是对政府的法律问题束手无策的律师；政府委托律师看重的是律师的法律素养，而不是律师拥有多么深厚的人脉关系。因为政府所能够动用的人脉关系和社会资源远远多于律师个人的人脉关系和社会资源。律师对政府的吸引力在于专业的法律知识、缜密的法律
15、思维、精湛的服务技能，勤勉的服务态度。因此律师要加强自己的“内功”修为，切忌“花架子”。律师在担任某一个部门的法律顾问之后，必须将与该部门相关的法律、法规、规章、司法解释、政策、规范性文件弄熟吃透，最大限度的积累专业知识储备，掌握该单位的工作规律。同时也要向该部门的工作人员认真请教，汲取他们的工作经验。笔者深深体会到，顾问单位的业务骨干虽然在法律知识的系统性上不如律师，但是对自己业务范围内的法律知识并不见得一定比律师掌握得少，真诚的和他们沟通，也是提高律师专业素养的有效途径。3、律师为政府担任法律顾问需要律师能胜任超强的工作任务且具备高度的责任心和团队合作意识。政府的工作纷繁复杂，涉及社会生活
16、的方方面面，量大面宽。所以有时候政府交付给律师解决的问题，工作量会非常大，尤其是在涉及重大项目建设、征地拆迁以及政府主导的投资、融资行为等方面更是如此，材料往往堆积如山。而且有些工作任务由于考虑到行政效率和上级的安排，要求在限定的时间内提出解决方案。这不仅需要律师有胜任超强度工作认为的能力，更需要律师有高超的分析归纳技能，能从众多的材料当中理出头绪、形成思路、谋划方案。没有高度的责任心是无法担当重任的。律师为政府担任法律顾问不容有一点闪失和差错，若事前没有吃透材料、没有精研法律、没有缜密思考、没有预计风险，行政行为一旦做出，造成的负面影响将极为严重，有时候甚至会给单位领导人带来法律风险。律师应做到脚勤、手勤、嘴勤、脑勤，唯是如此，方能做到对相关问题未雨绸缪，心中有数，满足政府对法律顾问的高要求。正因为政府法律事务任务的复杂性，工作的艰巨性，有些法务工作需要律师组成一个团队共同完成工作任务。为了更好的完成
