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1、二元户籍制度的影响篇一：二元户籍制度对城市化的影响甘肃政法学院市政学期中作业二元户籍制度对城市化的影响行政院10级政本二班学号：20XX33010216姓名：李博军指导教师：郭秀丽【摘要】 二元户籍制度的形成具有深厚的历史文化渊源，二元户籍制度又是复杂的国际环境和国内形势的产物，它适应了建国初期在传统的农业大国基础上发展社会主义工业的客观要求，也是“人口多，底子薄”的中国基本国情的具体体现。二元户籍制度在社会主义改造和社会主义建设时期对社会主义社会经济的发展和社会稳定起了历史性的积极作用。但是自从中国开始实行改革开放政策和进行社会主义市场经济体制改革以来，二元社会结构与社会主义市场经济之间的矛
2、盾愈益显得矛盾重重。在近十年来的经济快速发展的同时，我国城乡差距却在原有的基础上继续扩大，这也导致户籍制度的改革势在必行。【关键词】户籍制度；城市化；城乡一体化；制度改革一.二元户籍制度的发展及现状1957年公安部给国务院的报告中，首次对宪法规定的公民居住和迁徙自由作出新的解释：当前控制城市人口不但符合广大人民根本利益，而且也符合广大群众目前的利益正式为了保障公民真正居住迁徙自由的一种正确措施。 人民公安杂志进一步解释：宪法上所指的居住和迁徙自由，是之不违背国家、人民利益下的自由，而不是不顾国家利益和集体利益的个人决定自由。所以，不准随便迁移户口，不违背宪法的规定。1958年全国人大常委会以毛
3、泽东名义签署中华人民共和国户口登记条例，条例在法理上沿用了上述公安部的解释，标志着中国城乡二元户籍管理制度的正式建立。条例规定：公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。这是控制人口迁徙的基本制度，即农民要求迁入城市，需要先向拟迁入的城市户口登记机关申请，城市户口登记机关审查合格后，签发“准予迁入的证明”，若审核不通过，就不能迁入。这实际上就是，户口登记机关彻底控制人口迁徙，改变了建国以来人口自由迁徙的情况。时任公安部部长罗瑞卿说明当时条例的制定目的：是“既不能让城市劳动力盲目增加，也不能让农
4、村劳动力外流。”他还批评有的城市机关、单位“私自招工”，“向农村索要户口”，或让“从农村盲目流入城市没有户口的人员”长期居住。1964年，国务院转批公安部户口迁移相关规定的基本要点时提出两个“严加限制”：对从农村迁往城市、集镇的要严加限制；对从集镇迁往城市的要严加限制。1977年，国务院第一次正式提出严格控制“农转非”，此后公安部具体规定了“农转非”的内部控制指标，即每年从农村迁入市镇的“农转非”人数不得超过现有非农业人口的%。二元户籍制度的形成具有深厚的历史文化渊源，二元户籍制度又是复杂的国际环境和国内形势的产物，它适应了建国初期在传统的农业大国基础上发展社会主义工业的客观要求，也是“人口多
5、，底子薄”的中国基本国情的具体体现。二元户籍制度在社会主义改造和社会主义建设时期对社会主义社会经济的发展和社会稳定起了历史性的积极作用。但是自从中国开始实行改革开放政策和进行社会主义市场经济体制改革以来，二元社会结构与社会主义市场经济之间的矛盾愈益显得矛盾重重。在近十年来的经济快速发展的同时，我国城乡差距却在原有的基础上继续扩大，这也导致户籍制度的改革势在必行。二.我国城市化发展的基本状况城市化进程是各种经济资源向特定区域聚集的过程；也是农村人口不断向城市转移，转变其传统生产和生活方式的一个动态过程；城市化进程又是一个国家和地区经济发展繁荣人民生活水平逐步提高和综合国力持续增长的过程。一个国家
6、和地区的城市化质量的高低是该国家和地区经济发展程度及社会文明程度的重要尺度，城市化进程的核心就是人口的城市化。改革开放以来，中国持续快速的经济增长和社会进步促进了城市化进程的发展，与过去相比，我国城市化水平有了明显提高，截至20XX年底中国人口城市化率达到42；但是和世年全球人口城市化率为465，发达国家为787，中等收入国家为495。低收入国家为314：可见我国城市化水平滞后世界平均水平5个百分点左右；如果按照目前城市化速度每年提高一个百分点计算，我国城市化水平落后世界平均水平5年以上。我国的城市化进程是在二元结构的挤压下畸形发展的，所以二元结构对我国城市化进程的制约作用不可忽视。三.二元户
7、籍制度对城市化的限制1.城乡之间的户籍壁垒。1951年，公安部公布了城市户口管理暂行条例，这是新中国第一部有关户籍管理的法律法规。1957年政府实行了控制户口迁移的政策。1958年1月，全国人大常委会第91次会议讨论通过中华人民共和国户口登记条例。该条例第10条第2款对农村人口进入城市做出了带约束性的规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”这一规定标志着中国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度的形成。值得注意的是，该条例使用了“公民”的概念，但公民的最基本的流动和迁徙自
8、由却在这个使用“公民”概念的条例中被剥夺了。在改革以后，开始允许农民进入城市经商或打工，但农村居民仍然没有在城市定居的权利，而是实行暂住证制度。暂住证制度既可以看作是这种城乡壁垒存在的标志，也可以看作是弱化这种壁垒的一种措施。2.两种不同的资源配置制度。改革前中国社会中的资源是由行政性的再分配而不是由市场来进行配置的。在实行这种再分配的时候，在城乡之间实行的是两种截然不同的制度。比如，教育和公共设施的投入。城市中的教育和基础设施，几乎完全是由国家财政投入的。而农村中的教育和基础设施，国家的投入则相当有限，有相当一部分要由农民自己来负担。在改革前，农村中小学的相当一部分开支要由人民公社或生产大队
9、来负担。民办教师的报酬，也要由农民来承担。改革以来，这种情况不仅没有好转，而且进一步地恶化了。目前，国家每年几百亿元的教育经费几乎全部用在城市，城市学校的一切开支经费是由国家财政拨款的。1985年以前，国家财政每年还有对农村每个中学生315元、小学生225元的教育拨款。1985年国家取消了这笔财政拨款，改由农民自筹经费办教育，乡村两级教育经费由农民上交教育附加费提供，农村学校改扩建也是由农民集资进行的。仅农民每年负担的教育经费就达300500亿元。公共设施就更是如此。国家每年上千亿元的财政开支用于城市基础设施建设，而农村享受到的极少，农村的基础设施建设、公益设施建设不得不从农村企业、农民头上摊
10、派、集资、收费甚至罚款来解决。现在，一些工程本应由国家财政出资的，但却采取“钓鱼”办法，上级拨一点为“诱饵”，地方财政再挤一点，剩下大部分由乡村自行解决，结果只能是向农民摊派集资。农民自己搞公共建设还有一个更重的负担，就是政府规定的1020个劳动积累工、510个义务工，而绝大多数农村都取了最高数，即农民每年要出30个无偿义务工，有时出工，多数乡村喜欢叫农民出钱，每个工出1020元，仅此一项全国农民每年负担高达100020XX亿元。但是，这一负担是不列入国家规定的5范围的，也就是说在中央的政策里，这不是农民负担。3.以户籍制度为基础的城乡壁垒，事实上是将城乡两部分居民分成了两种不同的社会身份。这
11、两种社会身份在地位上的差别，从城乡之间存在的事实上的不通婚上就可以看得出来。而这两种不同的社会地位不是虚的，而是由一系列的制度安排支撑的。比如，在物资供应方面，1953年以后，随着粮食统购统销政策的实行，中国开始实行粮油计划供应制度。这一制度原则上规定国家只负责城市非农业户口的粮油供应，不负责农业户口的粮油供应。这项制度基本上排除了农村人口在城市取得口粮的可能性。在就业制度方面，国家只负责城市非农业人口在城市的就业安置，不允许农村人口进入城市寻找职业。在社会福利制度方面，早在1951年2月，政务院就发布了劳动保险条例，1953年又进行了修改。该条例详细规定了城市国营企业职工所享有的各项劳保待遇
12、，主要包括职工病伤后的公费医疗待遇、公费修养与疗养待遇，职工退休职 后的养老金待遇，女职工的产假及独子保健待遇，职工伤残后的救济金待遇以及职工死后的丧葬、抚恤待遇等。条例甚至规定了职工供养的直系亲属享受半费医疗及死亡时的丧葬补助等。国家机关、事业单位工作人员的劳保待遇，国家是以病假、生育、退休、死亡等单项规定的形式逐步完善起来的。至于城市集体企业，大都参照国营企业的办法实行劳保。除上述在业人员享有劳保待遇外，50年代形成的城市社会福利制度还保证了城市人口可享有名目繁多的补贴，在业人口可享有单位近乎无偿提供的住房等。即使是在改革已经进行了20多年的今天，基本的状况仍然没有改变。目前国家每年为城镇
13、居民提供上千亿元的各类社会保障（养老、医疗、失业、救济、补助等），而农民生老病死伤残几乎没有任何保障，农民还要上交乡村统筹为五保户、烈军属提供补助救济。据统计，1999年全国社会保障支出1103亿元，其中城市社会保障支出977亿元，占886，农村社会保障支出126亿元，占1146，城市人均413元，农村人均14元，相差295倍。农民没有社会保障，土地就成了农民惟一可作生存保障的资源，于是国家又出台了一个农村土地延长30年不变的土地政策。然而，这一政策与农业规模经营和农村现代化是背道而驰的，将不可避免地阻碍中国农村的现代化进程。四.针对二元户籍制度中出现的问题所采取的措施二元结构表面上是户籍管理
14、制度作用的结果，实际上则是社会资源，教育和就业机会及其他福利措施分配不均衡的体现。它和社会主义社会的本质特征不相符合，和落实科学发展观、保持经济和社会的可持续发展、构建社会主义和谐社会的指导思想也不相符合。为了促进经济的发展和社会的进步，目前阶段主要应该采取以下措施。1积极推进城市化进程。加快城市化进程，促进城市化进程的健康发展是打破二元结构的根本性措施。城市化水平不高所涉及到的短期原因是多方面的，但是长期性的根本原因是农民过多，农民收入偏低，农村经济增长乏力，农村能提供的就业机会和就业岗位十分有限所致，所以积极推进城市化进程，减少农民的绝对数量，是解决农民收入过低和农村经济增长乏力的根本出路
15、；农民绝对数量的减少就是农民收入的相对量的增加。2深化农村土地产权和经营权制度的改革。农民的土地不仅是农民获得收入的主要生产资料，在一定意思上也是农民的社会保障的依托。目前农村土地所有权和经营权的分离状态，使农民无法从土地产权转让和土地用途变更中获得足够的收入，失去土地的农民又缺乏进入城市定居的生活保障和创业资本，所以农民就会形成一种难以破除的“土地情结”。在土地所有权不变的情况下，建立农村土地经营权市场流转制度，允许组织和个人通过合法途径购买和租赁土地的经营权，这是土地资源市场化的必由之路。3改革户籍管理制度。改革现行的户籍管理制度，建立城乡居民自由迁徙的户籍管理制度；建立城乡统一，城乡居民
16、可以自由选择居住地的人口登记制度；人口登记只是民事管理，社会治安的基础，不再涉及社会保障和社会福利的其它政策。4改革就业制度。现行的和户籍管理制度相联系的劳动就业制度必须改革，对农民工的歧视性政策必须清除；取消对农民工就业时在职业、工种方面的限制；取消用人单位在使用农村劳动力的行政审批制度；规范农村劳动力务工证和暂住证制度；破除行业部门对就业服务市场的分割；培育市场化的就业服务体系；建立城乡平等自由流动的劳动力市场。5改革社会保障制度。现行的仅覆盖城市居民的社会保障制度，是制约我国城市化发展的主要障碍之一，也是二元结构的核心利益差别。完善社会保障体系，将现行的只有城镇居民才能享受的社会保障覆盖全
