美日欧食品质量监督管理体系

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1、美日欧食品质量监督管理体系 1美国食品质量监督管理体系 长期以来，美国建立了严密的食品安全监管体系，在“21世纪食品工业发展计划”中，美国把食品安全研究放在到首位。了解其先进的食品安全管理手段和体制, 将有助于建立和健全我省食品安全及保障体系。 1.1食品安全组织管理体系 美国历来重视食品安全工作，建立了由总统食品安全顾问委员会综合协调，卫生部、农业部、环境署等多个部门具体负责的综合性监管体系。美国联邦食品安全监管机构实行垂直管理方式，对于管辖范围内的事务实行从上到下的“一揽子”管理。这种管理方式避免了各个环节之间的脱漏或重复，防止因管理缺位导致一个环节出现问题而影响到整个食品行业。 美国的食

2、品安全监管机构分为联邦、州和地区3个层面。在联邦层面上，负责食品安全的机构主要有卫生与公众服务部（DHHS）下属的食品和药物管理局（FDA）以及疾病控制和预防中心（CDC），农业部（USDA）下属的食品安全及检验局（FSIS）、动植物卫生检验局（APHIS），以及环境保护署（EPA）、商务部（DOC）下属的全国海洋和大气管理局（NOAA/NMFS）。州和地区机构的职责是配合联邦机构执行各种法规，检查辖区内的食品生产和销售点。 在这些监管部门中，食药局的管辖范围最宽，涉及肉类和家禽以外的所有食品；疾控中心监管食源性疾病的调查和防治；食品安全及检验局负责肉类、家禽和相关产品；环保署监管饮用水的安全

3、性以及食品中的农药残留问题；海洋和大气管理局监管鱼类和其他海产品的卫生状况。 三级监管机构大多聘请食品检查员、流行病学专家、微生物学家和食品科研专家等，采取专业人员进驻食品加工厂、饲养场等方式，从原料采集、生产、流通、销售和售后等各个环节进行全方位监管，构成覆盖全国的立体监管网络。此外，协调者定期地咨询政府以外的科学家，以获得关于技术、科学方法、过程和分析方面的更多的建议和最前沿的信息。在食品质量安全监督工作上，联邦政府不依赖各州政府，他们在全美国设立多个检验中心或实验室，并向全国各地派驻大量的调查员。但在一些具体问题上，联邦政府与部分州政府签订协议，授权当地一些检验机构按照联邦政府的方法检验

4、食品，并由联邦政府付费。联邦所有具有食品质量安全监督职能的机构都没有促进贸易的职能，从而保证食品质量安全监督免受地方和部门经济利益的影响和干扰。 1.2 食品安全法律法规体系 美国食品安全体系的特点是执法、立法和司法三种权力的相互分离与制约，并以科学为基础进行决策。国会通过法律的设计，确保食品供应的安全性；执法部门及机构负责法律的具体实施，并发布管理条例，这些条例都公开发表于“联邦注册”，通过互联网可以得到。美国食品安全法下的部门决策引起的争端，可以上诉到法庭来解决。 1.2.1食品的法律法规的内容 美国关于食品的法律法规包括两个方面的内容，一是议会通过的法案称为法令(ACT)，如美国法典(U

5、SC) 第21部中有关食品和药品的法律，行政管理程序法令、联邦咨询委员会法令 和新闻自由法令 等; 二是由管理机构根据议会的授权制定的具有法律效力的规则和命令，包括：联邦食品、药物和化妆品法、联邦肉类检验法 、禽类产品检验法 、蛋产品检验法 食品质量保障法 、公共健康事务法以及2000年公共健康安全和生物恐怖注意预防应对法等。 美国食品安全条例的制定与修订，采用向公众公开、透明的方式，不仅允许、而且鼓励被管理的行业、消费者和其他利益相关者参与该过程。当制定新条例或修订现有条例时，通过预先发布即将实施的条例（ANPR），提供给公众进行先期讨论或评论的机会。公众反馈的信息决定了是否有必要制定该条例

6、或如何完善该条例，所有重要的公众评论在最终的条例中必须有所回应。之后，则需要将所提议的条例和最终完善的条例公开发布，它是可以实施的条例，并给公众进一步评论的机会。当遇到特别难解的问题时，就需要向管理机构以外的专家进行咨询，管理机构可以选择召开公开会议或召开咨询委员会会议，征求公众对某一主题领域或管理机构未来计划的建议。 任何组织或个人对管理机构的决议有异议，都可以将管理机构诉诸于法庭，司法机构对管理机构的行为进行评估，如果确实存在问题，司法制度有权否决管理机构的决策，从而保证食品行业不仅要保证食品的安全, 而且有遵守法律和管理条例的责任。 1.2.2 惩罚机制 目前，美国主要采用惩罚性赔偿，严

7、惩不法商家。 进入20世纪以来，美国大公司和大企业蓬勃兴起，各种不合格的产品导致对消费者损害的案件也频繁发生，食品企业亦如此。与消费者相比，侵权企业非常强势，补偿性赔偿难以遏制其为逐利而制造和销售不合格甚至危险产品的行为。在这种情况下，惩罚性赔偿则对生产和销售危险产品的企业日益发挥出威慑作用。 严厉的惩罚性赔偿会使公众感受到法律对某种侵权行为的强烈否定，可以在某种程度上鼓励一些受害人勇敢提起诉讼揭露不法行为，并使食品企业感受到这种强大威慑而心有所忌，不敢恣意妄为，从而消除或最大限度地遏制侵权行为的发生。 1.3 食品安全风险分析体系 风险分析是美国食品安全计划制定的基础。包括风险评估、风险管理

8、和风险沟通三个方面。 1.3.1 风险评估 风险评估包括危害识别、危害的特性描述和危害显性评估三个环节。对危害的识别，在美国，主要根据法律和经验对食品进入市场之前的潜在危害和已经进入市场的食品存在的危害进行识别，以控制风险；危害的特征描述是以危害识别为基础，运用数据说明关于潜在危害不同的显现水平和模式，说明哪些数据对危害的特性描述最相关；对危害显性评估则是对急性危害的短期发作和慢性危害的长期作用可能发生的概率、损失的程度加以分析，为食品安全风险管理打好基础。 1.3.2 风险管理 在风险管理方面，美国的法律要求食品在进入市场前必须确定食品添加剂、动物药品和杀虫剂的使用不会引起危害；而对于食品中

9、固有的有害成分或不可避免的食品污染, 则要求管理机构进行干预。作为风险管理的样板，美国联邦食品管理机构每年都举行年度会议，共同商讨综合的、以风险为基础的年度食品抽样检测计划，以测定药品和化学物在食品中的残留，检测结果则作为标准制定的基础、执行的基础及其他进一步行动的基础。 1.3.3 风险沟通 风险沟通贯穿于食品安全透明管理的整个过程, 一方面，通过有效的信息发布和信息传播使公众健康免于受到不安全食品的危害。例如，在突发食品安全风险时，政府通过全国范围内各个层级的食品安全系统电信网和大众媒体将紧急情况告知社会大众，并通过信息分享机制告知国际组织(如WHO、FAO等) 、地区组织和其他国家，使消

10、费者和相关组织能够及早进行预防；另一方面，将管理部门风险分析程序也向社会大众公开，接受社会大众的评论和建议，可以发挥群策群力的作用。 1.4食品安全质量控制体系 美国食品安全质量管理贯穿于“从田头到餐桌”整个食品供应链全过程。 1.4.1 生产标准体系 强制要求企业生产食品必须严格按有关生产标准进行，否则将受到严格处罚。美国食品生产标准体系包括国家标准、行业标准和企业操作规范。其中，国家标准由农业部的食品安全检验局、农业市场局、粮食检验包装储存管理局，卫生与公共服务部的食品与药品管理局，环境保护局以及由联邦政府授权的其他机构共同制定。行业标准由民间团体制定，是美国食品质量标准的主体。企业操作规

11、范由农场主或公司制定。 1.4.2 质量认证体系 对食品质量进行认证是美国保证食品安全的一个重要措施。食品经过质量认证体系的认证后，就可在其商品上贴上标签，告诉消费者，该食品通过质量认证是安全的。目前, 美国食品企业生产的食品必须通过三项质量认证，即管理上要通过ISO9000 认证，安全卫生要通过HACCP认证，而环保上要通过ISO14000认证。通过质量认证体系和标准等级制度的严格控制和管理，在生产源头控制食品生产，从而保证进入市场的食品质量符合安全要求。 1.4.3 食品安全检测系统 美国除了建立联邦食品检测体系，还有各州、各行业的检测体系及生产单位、家庭农场自检中心。美国农业部从技术、规

12、划、发展等方面提供支持，即对“田头到餐桌”全过程实行控制和管理，由此形成了严密的食品质量安全网络组织体系。强化安全卫生监控措施，提高对突发事件的应对能力。 1.4.4 危害分析关键控制点(HACCP) HACCP作为一种方法模式，是由GMPs (良好操作规范) 、SSOP (卫生标准操作程序) 和SCP (卫生控制程序) 几部分共同构成。自20世纪60年代由美国提出后，已经作为专门的标准，应用于所有食品生产加工企业，通过运用HACCP可以发现可能发生的风险，同时制定综合有效的计划预防或控制风险。 1.4.5 食品召回制度 美国的食品召回制度是食品质量存在缺陷之后采取的补救措施，力图将问题扼杀在

13、萌芽状态。 美国是世界上最早引入召回制度的国家。美国食品召回制度在两种情况下启动：一是企业得知产品存在缺陷，主动从市场上撤下食品；另一种是食药局等在紧急情况下强制要求企业召回食品。美国从事食品生产、加工与销售的都是大企业，一般不愿冒信誉受损、失去顾客的风险，未出现过生产厂商拒不召回的情况。不过，只有在婴儿配方、医疗器械和人用生物制品对人的健康造成危害时，食药局才享有法律明确授权的强制要求召回的权利。 目前，美国国会部分议员已提交议案，建议授予食品药品监督管理局更广泛的强制召回权，使其能更积极主动应对全球化时代美国食品安全面临的新挑战。 2日本食品质量监管体系 2.1 食品安全组织管理体系 20

14、03年7月以前，日本的食品安全控制模式，属于典型的“多部门型”控制模式，与中国的分段管理机制有许多相同之处，即按照食品的生产、加工、销售等环节来划分各相关政府部门监管的职责。管理部门有厚生劳动省、农林水产省、环境省、文部科学省、通商产业省等，其中主要的为厚生劳动省和农林水产省。厚生劳动省负责稳定的食品分配和食品安全，农林水产省负责食品的生产和质量保证。尽管对每一个参与监管的部门作了明确的职责规定，但在实际工作中，仍容易发生法定活动重复、管理机构重叠和管理成本增加、管理力量分散、以及沟通不畅和协调不利等问题。 2003年7月，日本政府对食品安全控制模式进行了改革，增加了一个专门的技术评估和协调机

15、构，即食品安全委员会。该委员会独立于其它政府部门，主要职责是以科学依据为基础，对食品安全实施公正、客观的风险评价；对各主要食品安全监管相关部门（厚生劳动省和农林水产省）实施监督并进行政策指导，但食品安全委员会的监督不具有行政处罚权；与社会进行信息交流。2.2 食品安全监管体系的特色 2.2.1 肯定列表制度 肯定列表制度是日本对食品（包括可食用农产品）中农业化学品（包括农药、兽药和饲料添加剂）残留管理而制定的一项新制度要求，包括：“暂定最大残留限量标准”、“一律限量标准”和“豁免物质”清单。其中，“一律标准”是对制定残留标准的物质由厚生劳动省制定一个统一限量标准，即0.01mg/kg，超过标准的将禁止流通。对比于其他发达国家，“一律标准”更为严格，提高了对日出口的门槛。 2.2.2 进口食品卫生安全检测体系 日本对进口食品实行企业注册和检验检疫制度，采取多样化的检测方式，类型有：通关放行。依据相关管理条例，若确认不需要进一步实施检疫的食品，则发放产品安全准许证，通关放行进入国内市场。样本检测。对于提出入关申请，经过审查和风险评估，认为违反日本食品安全法可能性较低的食品，将在厚生劳动省的检疫所的检测中心实施样本理化分析和检测。检测的项目包括：农产品农药残留、抗