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1、省人民政府水行政主管部门建立水土保持浅谈民事抗诉制度的完善赖徽棠 朱晓霞一、人民检察院对民事审判活动行使法律监督的法律依据社会主义国家检察机关对民事诉讼行使检察监督权的理论依据源于列宁的法律监督理论。列宁的法律监督理论“使法律监督权从一般国家权力中分离出来，成为继立法权、行政权和司法权之外的第四种相对独立的国家权力”。正是在这一理论的指导下，使法律监督机关(人民检察院)成为和行政机关、审判机关法律地位平等的第四大国家机关。由于我国是社会主义国家，所以在制定宪法和民事诉讼法时也参照列宁的法律监督理论的模式，将人民检察院确定为国家法律监督机关，如我国宪法第129条“中华人民共和国人民检察院是国家的
2、法律监督机关”和我国民事诉讼法第14条“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”之规定，就十分明确地确立了人民检察院在宪法和法律中的地位及职责，为人民检察院对人民法院的民事审判活动享有行使抗诉权的职责提供了法律依据。同时，人民检察院对生效裁判行使抗诉权，是属于事后监督。它必须符合两个条件，即监督是针对生效裁判进行;发动再审是必须符合法律规定的抗诉条件，其抗诉的结果是必然引起人民法院对案件进行再审。我国民事诉讼法第185条规定了人民检察院发现人民法院已经生效的判决、裁定有下列情形之一的：即1、原判决、裁定认定事实的主要证据不足的;2、原判决、裁定适用法律确有错误的;3、人民法院违反法定程序，可
3、能影响案件正确判决、裁定的;4、审判人员在审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有前款规定情形之一的，应当提请上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉。这是我国法律赋予人民检察院对民事案件行使抗诉权的适用法定条件。二、人民检察院行使民事抗诉权在审判实践中存在的问题与困惑在民事审判实践中，因我国民事诉讼法对人民检察院提出抗诉条件的事实认定、法律适用、违反法定程序等多种情形，过于概括、笼统与模糊，且法条规定比较原则，不是很具体。这样，在很大程度上造成人民检察院行使民事抗诉权的监督而导致的诉讼矛盾与困惑就有所难免。加上该法未
4、规定抗诉后的再审法院、抗诉的次数与期限、当事人未上诉的案件人民检察院能否根据当事人的申诉而行使抗诉权的问题、人民检察院对生效裁判行使抗诉权的适用范围、以及人民检察院行使抗诉权启动再审程序后，其在再审法庭中的权利义务如何等项，均没有作出明确的规定，这就给人民法院审理民事抗诉案件带来一定的难度。其表现比较突出的问题是：如因人民检察院对生效的民事裁决提出抗诉，人民法院依法启动再审程序后，在诉讼中出庭支持抗诉的检察人员往往站在提出申诉当事人的一方，形成了双方当事人的诉讼地位不平等，不利于司法公正，违反民事诉讼当事人平等诉讼权利的原则;又如，因人民检察院主动发现并自行决定抗诉，违背了民事诉讼的当事人“意
5、思自治”和“不告不理”原则，对当事人的自由处分权构成了侵犯;再如，由于法律没有明确规定人民检察院对生效的民事裁决提出抗诉的期限与次数，造成在判决、裁定生效后的任何时间内人民检察院都能够提起抗诉，往往容易给败诉一方当事人提供了无限地申诉请求人民检察院提出抗诉，造成缠讼不止的制度渊源，这就使人民法院生效的裁判始终处于一种不稳定状态，其最终的法律价值难于确定与实现，等等。故很多人(包括法学界的专家、学者及法院内部)对法律规定的人民检察院对生效的民事裁决行使抗诉权的制度持有异议或否定态度，认为这一制度是违反或破坏民事诉讼中当事人平等和处分等诸多民事诉讼的法定原则，甚至认为人民检察院的抗诉尤其是对一案件
6、的多次抗诉，损害了人民法院的终审权，降低了诉讼效率，增加了诉讼成本，也不利于民事法律关系的稳定，显然是不当的，应当摒弃和废除。三、对完善民事抗诉制度若干问题的构思针对这种立法与审判实践的矛盾与困惑，如何加强与完善人民检察院行使民事抗诉制度，做到在确保司法公正的前提下，维护生效裁判的权威性与稳定性。笔者认为，要达到这一目标，只能从审判工作的规律性中去寻找方法和对策。(一)应当具体明确人民检察院对生效民事裁决行使抗诉权的法定条件。虽然我国民事诉讼法第185条规定了人民检察院对生效民事裁决行使抗诉权适用的法定条件，但本条规定既不符合实际，又缺乏有说服力的理论依据。为了进一步明确人民检察院行使抗诉权适
7、用的法定条件，应当以司法解释对本条文的内涵进行修改并加以完善：1、关于原判决、裁定认定事实主要证据不足的问题，应当明确界定为：(1)证明当事人主体资格的证据不足;(2)证明案件事实存在证据不足;(3)证明法律关系的证据不足;(4)证明当事人承担法律责任的证据不足;(5)认定案件主要事实的间接证据不足或不能形成完整的证据锁链。2、关于对原判决、裁定适用法律确有错误的问题，应当明确界定为：(1)适用法律、行政法规的错误和适用法律、行政法规条款方面的错误;(2)适用法律、行政法规条款的内容解释方面的错误;(3)因案件事实没有实体规范，类推法律不当或适用法律原则不当的错误;(4)应当适用特别法而适用普
8、通法的错误;(5)适用失效法律的错误;(6)违反法律关于溯及力规定的错误。3、关于人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的问题，应当明确界定为：(1)合议庭组成不合法;(2)应当回避的审判人员没有回避的;(3)或者没有依法传唤或通知当事人的;(4)证据取得不合法或主要证据未经质证的;(5)遗漏应当参加诉讼的当事人的;(6)未按规定送达，即缺席审理和判决的;(7)依法应当公开开庭审理而没有公开开庭审理的;(8)违反受理案件管辖规定的;(9)法院违反专属管辖规定受理诉讼的;(10)就同一法律事实或同一法律关系出现了两个以上生效裁决的。4、关于审判人员在审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉
9、法裁判行为的问题，应当明确界定为：(1)有证据证明审理该案的审判人员存在贪污、受贿行为;(2)贪污、受贿人的意见左右了判决、裁定;(3)审判人员犯有与本案有牵连的职务上的犯罪行为。同时，对于“确有错误”的内涵与标准，应当明确界定为黑白颠倒、是非混淆冤假错案。笔者认为，只有通过修改与完善上述这些法定抗诉条件的内涵与标准，就不容易使人民检察院在行使民事抗诉权时进入误区，也给人民检察院对生效裁判行使抗诉权和人民法院审理民事抗诉案件时易于准确地适用，但人民检察院行使民事抗诉权时，必须把握两个法定事由：一是原裁决严重违反诉讼程序，损害了程序的公正性;二是原裁判实体上确有错误，损害了一方当事人实体法上的利
10、益。需要指出的是，无论是属于违反那一条款的法定抗诉条件，只要不涉及国家利益、社会公共利益的一般民事案件，人民检察院都不应当行使抗诉权，由当事人自由行使其申请再审的权利。(二)明确界定人民检察院对生效民事裁决行使抗诉权的范围。人民检察院的民事监督权的行使范围应当有两个方面：一是民事主体的民事活动;二是民事程序活动。虽然我国民事诉讼法第14条规定人民检察院对民事审判活动实行法律监督，但该条对人民检察院行使民事抗诉权范围的规定过于概括、笼统与模糊。针对人民检察院行使民事抗诉权在适用范围上存在缺陷与不足。笔者认为，应当对人民检察院行使民事抗诉权的范围作出明确的界定，即对诉讼程序是否违法，审判人员在审理
11、案件过程中是否存在各种违法违纪行为以及原生效判决、裁定是否损害国家利益、社会公共利益范围内的民事案件行使抗诉权，而对其他纯属公民与公民之间、公民与其他组织之间的权益关系的一般民事纠纷案件，一般不属于抗诉范围之内。否则，就严重地侵犯当事人的处分权，打破双方当事人平等对抗的格局。由于我国是以公有制为主导的社会主义经济体制国家，这种因经济性质所体现出来的国家利益、社会公共利益更为明显与突出。界定这类民事案件由人民检察院行使法律监督的范围，可以从另一方面防止国家利益、社会公共利益不受侵害与损失。虽然涉及国家利益，社会公共利益的民事案件的双方当事人法律地位平等，但其反映和追求的利益不同，由于国家利益、社
12、会公共利益的维护是任何国家机关、公民的职责，所以，站在国家利益、社会公共利益一方的始终是多数。这样，由人民检察院来行使抗诉权，并不改变在认定事实和适用法律上的不对等。因此，界定人民检察院对此类案件进行抗诉，就能够为人民检察院行使民事抗诉权提供有效的法律监督途径。同时，应当明确界定人民检察院对生效的民事判决、裁定行使抗诉的范围作出具体的规定。民事诉讼法第185条规定了人民检察院对人民法院生效的民事判决、裁定行使抗诉的权利，但对哪些生效的民事判决，裁定属于人民检察院的抗诉范围未作具体规定，造成人民检察院对任何生效的民事判决、裁定均行使抗诉权，因此，有必要界定人民检察院对生效的民事判决、裁定行使抗诉
13、权的范围作出具体的规定，即人民检察院对生效的民事判决提出抗诉的范围，除了按照民事诉讼法特别程序审理的案件，如作出宣告失踪、宣告死亡、认定公民无民事行为能力、限制民事行为能力、认定财产无主、选民资格的民事判决以及适用公示催告程序作出的除权判决之外，其它生效的民事判决均属于人民检察院抗诉的范围。人民检察院对生效的民事裁定提出抗诉的范围，除了不予受理、驳回起诉的民事裁定属于人民检察院抗诉范围外，其它生效的民事裁定，如先予执行的裁定、执行程序中作出的裁定、适用破产程序作出的裁定、诉前或者诉讼保全作出的裁定、人民法院就诉讼费负担作出的裁定，中止或者终结诉讼的裁定、准许或者不准许撒诉的裁定、不予执行仲裁裁
14、决的裁定、不予执行公证机关赋予强制执行效力的债权文书的裁定等，均不属于人民检察院的抗诉范围。另外，基于前面对民事抗诉制度存在的问题与困惑的论述，笔者认为，除了上述界定人民检察院对生效民事裁决行使抗诉权的范围之外，还有必要对人民检察院行使民事抗诉权的其他范围作出限制性规定，如当事人在上诉期间不上诉的案件(即一审生效的裁判)、当事人在申请再审期间的二年内不申请再审而申请再审期间届满后向人民检察院申诉请求抗诉的案件以及最高人民法院作出一审终审的裁决，均不属于人民检察院抗诉的范围。(三)明确界定人民检察院对生效民事裁决行使抗诉权的期限为二年。我国民事诉讼法第182条规定当事人申请再审的期限为二年，而对
15、人民检察院提出抗诉的期限(包括人民法院依职权启动再审程序的期限)并没有明确的规定，这种立法上不明确公权机关监督的期限，实质上是一种只追求实体法绝对正确，而忽视程序公正的价值并不计诉讼成本的做法，容易造成当事人无休止的纠讼，也使人民法院作出生效的判决、裁定始终处于不稳定状态，法律的最终价值无法确定与实现。同时，这种无法定期限的监督有时往往会变成了人民检察院的无监督。因此，应明确规定人民检察院对涉及国家利益、社会公共利益的民事案件行使抗诉权的期限为生效裁判的二年内。这种规定抗诉期限是十分必要且具有重要意义的。第一，可以促使人民检察院在法定期限内行使监督权，对认为人民法院作出生效的判决、裁定确有错误
16、时在较短的时间内提出抗诉，以维护国家利益、社会公共利益及当事人的合法权益。第二，使人民法院作出生效的判决、裁定其最终法律价值很快的得到确定，既可以避免浪费各级人民法院的人力和财力等司法资源，又可以避免累讼。第三，明确限定人民检察院的抗诉期限，既是符合市场经济效率原则，也可以与我国民法通则规定二年诉讼时效期间相互一致。为了使这种法律所确定的民事关系能够在市场经济中得到迅速的实现和稳定，限定人民检察院对生效民事裁决行使抗诉权的监督期限为二年不仅是很有必要的，而且也可以避免在审判实践中存在着有个别的民事判决或裁定生效二年后，当事人又通过人民检察院的抗诉或其它方式提起再审，体现不出法律的一致性与严肃性。由于我国民法通则对一般的民事诉讼时效期间规定为二年，而给人民检察院二年的监督期限是相当足够的。应当明确指出：未授权给公民、法人经营、管理的国家财产，人民检察院行使民事抗诉权不受抗诉期限的限制。(四)明
