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1、浅议行政强制法对公安执法工作和执法理念的影响 中华人民共和国行政强制法（以下简称行政强制法）已于2011年6月30日经第十一届全国人大常委会第二十一次会议通过，并于2012年1月1日实施。笔者经认真学习，认为该法的实施，必将对公安执法工作和公安民警的执法理念产生重大影响，其程度不会低于当年中华人民共和国行政处罚法实施对公安执法工作所造成的影响。一、多方面改变公安执法具体工作方式行政强制法规定，行政强制分为行政强制措施和行政强制执行。而公安机关日常执法办案工作中，经常会实施行政强制措施以保证执法工作的顺利开展，也往往会采用一定的强制执行方式来执行处罚决定。在行政强制法实施后，实施行政强制措施和进
2、行行政强制执行都必须符合行政强制法的相关规定。（一）根据行政强制法，传唤和扣押均属于行政强制措施公安机关在办理行政案件中，经常采用传唤、扣押等措施。扣押无疑属于针对财物的行政强制措施，行政强制法第九条第（三）项也对此作了明确规定。但在行政强制法出台前，对于公安机关在办理行政案件过程中采取的使违法嫌疑人员到指定地点接受询问即传唤这一措施是否属于行政强制措施存在争议。例如，有一种观点认为：“对违反治安管理行为人实施的传唤，是公安机关要求违反治安管理行为人到公安机关或者公安机关指定的地点接受调查的措施。传唤只是一个动作，本身并没有期限，本法只是对传唤后的询问查证时间作出了明确规定。因此，虽然继续盘问
3、和传唤后的询问查证都带有一定的强制性，但并不属于限制人身自由的强制措施，而是法律赋予公安机关办理案件的一种调查措施”。但多数学者认为，传唤是一种强制措施。在实践中，司法机关一般也认为传唤属于行政强制措施。仔细考虑，前述认为传唤不属于行政强制措施的说法是难以成立的。且不说违法嫌疑人员无正当理由不得拒绝传唤（否则公安机关将进行强制传唤）这一要求本身就体现了强制性，而且传唤后不需要再办理其它任何审批手续就可以限制被传唤人的人身自由8小时或24小时。公安机关办理行政案件程序规定（以下简称程序规定）第四十七条第二款关于“不得以连续传唤的形式变相拘禁违法嫌疑人”的规定，也清楚地表明了采用传唤措施，被传唤人
4、的人身自由会受到限制。这与我国刑事诉讼法中未将逮捕与羁押分别规定，而是规定逮捕后即可按规定时限进行羁押的立法方式类似。按这种立法制度设计的安排，逮捕属于刑事强制措施是毫无疑义的。同理，传唤本身，就是公安机关为收集当事人陈述这种证据，而对违法嫌疑人员人身自由实施的暂时性限制，完全符合行政强制法第二条第二款关于行政强制措施的规定。因此随着行政强制法的实施，关于传唤是否属于行政强制措施的问题，从实证角度不应再有争议。可见，传唤当属行政强制措施，属于限制人身自由的行政强制措施。（二）公安机关在办理治安案件以外的行政案件时，必须考察传唤与扣押的法律依据除根据中华人民共和国治安管理处罚法对违反治安管理的行
5、为进行查处外，公安机关还根据其它法律、法规、规章对大量其它行政违法行为进行查处。按程序规定，公安机关办理行政案件均可采用传唤和扣押的行政强制措施。但是，根据行政强制法第十条、第十一条的规定，限制人身自由的行政强制措施只能由法律规定，规章则不能规定任何行政强制措施。因此，在办理治安案件以外的其它公安行政案件（以下简称其他行政案件）时，不能再以部门规章性质的程序规定为依据采取传唤和扣押措施。在决定是否采取传唤时，必须注意有无法律规定为据。具体而言，在根据行政法规、地方性法规、规章的创设性规定（非对法律规定的细化）追究行政相对人的行政责任时，一律不得进行传唤；在根据法律规定（包括法规、规章对法律的细
6、化规定）追究当事人行政责任时，也要考察该法律有无可以采取传唤措施的规定。如果没有规定，同样不能对当事人进行传唤。而在采取扣押措施时，应考察有无法律、法规为据。没有依据则不能进行扣押。因没有法律依据而不能传唤当事人时，只能按照程序规定第四十五条的规定，到违法嫌疑人住处或者单位进行询问，或通知其到公安机关协助调查。当然这里的通知不具有强制性，如果违法嫌疑人员不按通知要求到公安机关协助调查，公安机关无法采取进一步行为。因缺乏法律、法规依据不能采取扣押措施时，除通过做工作让违法嫌疑人员自愿交出有关物品外，公安机关只能按行政处罚法的规定采用“先行登记保存”来收集证据。（三）实施传唤和扣押，必须符合行政强
7、制法规定的程序治安管理处罚法明确规定了公安机关可以传唤违反治安管理行为人，可扣押与案件有关需要作为证据的物品。因此公安机关在办理治安案件及有相应法律、法规依据的其他行政案件时，可以继续采用传唤或扣押措施。但必须注意，在实施这些措施时，应当符合行政强制法的相关规定。1.进行传唤或扣押，除紧急情况外必须由公安机关负责人批准。按程序规定第四十四条和第九十条，传唤由“公安派出所或者县级以上公安机关办案部门负责人”批准，扣押则无须审批，只需“在扣押后的十二小时内向所属公安机关办案部门或者公安派出所负责人报告”即可。但行政强制法第十八条第（一）项明确规定：实施行政强制措施前“须向行政机关负责人报告并经批准
8、”（据该法第十九条，紧急情况外除）。另外，对于根据治安处罚法进行的口头传唤，或在紧急情况下进行的当场扣押，执法民警应当按照行政强制法第十九条的规定，在二十四小时内向所属公安机关负责人报告，并补办批准手续。2.根据行政强制法第十八条第（五）项，在进行传唤或扣押时，应当“当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径”。根据该条第（六）项，还应当听取当事人的陈述和申辩。根据该条第（七）至（九）项，还应当制作现场笔录，并由执法民警、当事人或见证人签名或盖章。3.根据行政强制法第二十条第一款第（一）项，传唤违法嫌疑人员后，应当当场告知或传唤后立即通知其家属采取传唤的公安机
9、关及传唤的地点、期限。这与治安管理处罚法第八十三条第二款“公安机关应当及时将传唤的原因和处所通知被传唤人家属”的规定在通知时间和内容上有一定区别。由于二者的位阶相同（都是全国人大常委会制定的法律），因此应当按“新法优于旧法”的原则适用行政强制法的规定。4.根据行政强制法第二十四条，在进行扣押时，应当制作并当场交付扣押决定书和清单。这与治安管理处罚法及程序规定只规定了“当场开列扣押清单”明显不同。因此行政强制法实施后，在进行扣押时必须向被扣押人交付扣押决定书。（四）执行处罚决定也应符合行政强制法的规定首先，根据行政强制法第十三条第二款 “法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当
10、申请人民法院强制执行” 的规定，对于其它行政案件，程序规定第一百六十六条第一款第（四）项关于“被处罚人在当地没有固定住所，不当场收缴事后难以执行可以当场收缴罚款”的规定，没有法律依据，在行政强制法实施后不应继续适用。其次，根据行政处罚法及程序规定对逾期不缴纳罚款的被处罚人按日加处罚款数额百分之三的罚款时，加处的罚款总额应受行政强制法第四十五条第二款规定“加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额”的限制。（五）终结公安执法工作中一个常见的不合理现象目前，较普遍地存在公安交通管理部门将扣押车辆停放在社会停车场，违法人员在接受处罚后还须向停车场交纳停车费才能取回车辆的现象。此种现象已引起众
11、多质疑。但公安交管部门往往推说收费并非自己所为；而停车场则以经过物价部门批准收费来搪塞车主的疑问。根据行政强制法第二十六条第三款关于“因查封、扣押发生的保管费用由行政机关承担”的规定，因交通违法行为被扣车的车主不应承担停车费用。行政强制法实施后，如果公安交管部门将扣押车辆停放在社会停车场而不支付停车费，导致车主支付停车费后才能取车，一旦车主提起行政诉讼，公安交管部门必然败诉。二、深刻影响公安民警执法理念与行政法部门中多数法律、法规相比，行政强制法主要对行政机关实施行政强制措施和行政强制执行进行规范，没有涉及行政相对人义务的规定（例如没有规定行政相对人有配合行政强制措施和行政强制执行的义务），因
12、此行政强制法实为“规范行政强制行为法”，这与行政处罚法的立法价值取向类似，更多地体现了行政法学理论中“控权论”的观点，贯彻了“依法治国首先是依法治权”的理念，在立法工作中实践了“贯彻依法治国基本方略，推进依法行政，建设法治政府，是我们党治国理政从理念到方式的革命性变化”这一要求。如果说当年随着行政处罚法的实施，该法关于告知程序、听证程序以及不遵守法定程序的行政处罚无效和违反法定行政处罚程序要承担相应责任等规定，使包括公安民警在内广大行政执法人员执法理念得到了更新，牢固树立了实体与程序、效率与公正并重的意识，那么行政强制法的实施将更进一步对行政执法人员的执法理念产生深刻的影响：（一）进一步深刻理
13、解“职权法定”原则，牢固树立“依法行政”的意识行政强制法关于“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序”、“行政机关履行行政管理职责，依照法律、法规的规定，实施行政强制措施”、“法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”等规定，体现了“法无授权皆禁止”的公权力行使准则，是对“职权法定”原则的具体化规定。这些规定必将使执法人员进一步清楚地认识到，在行政执法工作中，实施的任何强制措施，进行的任何强制执行，都必须有相应的法律、法规明文规定为据，从而进一步牢固树立“依法行政”、“依法执法”的意识。（二）了解行政合理性原则，牢固树立“理性执法”理念
14、行政强制法第五条规定的“行政强制的设定和实施，应当适当”，很明显体现了行政合理性原则。该条规定的“采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制”则是行政合理性原则重要内容 “比例原则”的具体体现。执法人员通过对上述规定的理解和运用，必然有助于牢固树立“理性执法”理念。（三）进一步树立“平和执法”、“文明执法”理念行政强制法关于逾期不履行行政决定规定的义务须经催告才能强制执行以及除紧急情况外行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行、不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定等规定，将“平和执法”、“文明执法”的要求通过具体的法律条文予以
15、体现，必将使执法人员进一步树立和贯彻落实“平和执法”、“文明执法”的理念。（四）了解“法律保留”、“法律优位”原则，建立对法律依据进行判断的意识立法法、行政处罚法、行政许可法都有体现“法律保留”、“法律优位”等原则的规定。当然立法法主要是调整和规范立法工作，要求法规、规章制定者不得创设应当通过制定法律予以规定的规范，不得制定与法律抵触的规范。而作为对立法与执法都进行规范的法律，从行政处罚法、行政许可法到行政强制法，其相关规定也越来越强地体现了前述原则。这就要求执法人员也必须按照上述规定判断相应的执法依据是否有效。即使对于一般执法民警来说要做到这一点可能要求太高，但至少法制民警应当建立一定的判断意识。根据行政强制法，要采取限制人身自由以及冻结存款、汇款的强制措施，必须以法律作为依据。如果在法律没规定的情况下，执法人员不能以行政法规或地方性法规作为采取前述强制措施的依据。而地方性法规只能设定查封设施、场所、财物以及扣押财物这两种强制措施，因此也不能仅依据地方性法规的规定就采取前述两种以外的强制措施。另外，根据行政强制法第十一条的规定，对于法规中超出法律规定的行政强制措施对象、条件、种类的规定，也不能作为实施行政强制措施的依据。（五）进一步树立“权责统一”的意识如前所述，行政强制法实为对行政机关的行政强制行为进行规范的法律。与此相
