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1、案例七 中国秦巴世界银行贷款项目第一部分 项目背景与概况1中国秦巴世界银行贷款扶贫项目背景。世界银行集团是联合国组织中经营国际金融业务的机构。由国际复兴开发银行、国际开发协会和国际金融公司三者组成。三者各自独立，业务上互相补充，领导层相对统一。它们各有自己的协定、法律和财务等，国际复兴开发银行和国际开发协会两个机构的管理人员，是一套人马，国际金融公司则有自己的人员。这三个机构的共同目标是：帮助会员国中的发展中国家和地区提高生产力，促进其经济发展和社会进步，减轻贫穷，改善和提高人民生活。其任务是：提供资金，提供经济和技术援助，并促进其他方面对发展中国家的投资。在实现共同目标中，三个机构有其各自的
2、职能：国际复兴开发银行主要向发展中国家提供中、长期贷款，一般的利率低于市场利率；国际开发协会只向低收入的发展中国家提供长期无息优惠贷款；国际金融公司则负责向发展中国家的私人企业提供贷款或参与投资，利率一般高于前两者的利率。搞好对外开放，发展和扩大国际间的交流与合作，是“国家八七扶贫攻坚计划”的重要内容，也是确保扶贫攻坚最终成功的必要措施。根据国务院的要求，国务院扶贫办开始了与世界银行的合作。在20世纪90年代初，世界银行官员在中国起草世界银行报告中国：90年代扶贫战略与筹备“中国贫困问题国际会议”。在此过程中，世行与中国政府建立起密切的合作关系。在1992年的“中国贫困问题国际会议”结束时，当
3、时的国务委员陈俊生（中国政府农业、农村发展与扶贫问题的高级决策人）与世行高级官员宣布世行将援助一项中国西南地区的综合扶贫项目。之后又于1996年组织实施了包括陕西省陕南山区在内的中国秦巴扶贫世界银行贷款项目。与西南扶贫项目一样，秦巴扶贫项目也将采取跨行业多渠道的办法解决最贫困山区的绝对贫困问题。秦巴项目改变了陕西省以往扶贫单纯依靠国内资金的传统方式，大大增加了扶贫开发资金投入的总量，并通过准备、实施与管理项目，引进和吸收世界银行项目管理的方式、方法，提高了政府整体扶贫工作的水平，意义深远。2项目区概况。秦巴扶贫项目覆盖的三个省区是中国最贫困的地区之一，分别是陕西、四川、宁夏。陕西项目区地处陕西
4、南部秦岭巴山腹地，包括安康地区的汉滨区、紫阳县、汉阴县、宁陕县；汉中地区的宁强县、西乡县、镇巴县、略阳县以及商洛地区的柞水县、镇安县等10个县（市）。项目区10个县（市）辖510个乡镇，301.92万人口，土地面积29768.7平方公里，其中耕地面积54.97万公顷。由于自然的、社会的、经济的、历史的原因，目前项目区经济仍然十分落后，群众生活困难。1994年农村社会总产值不足20亿无，农民人均纯收入不足320元，贫困人口达74.99万人，占农业总人口的76。由于项目区山大沟深，耕地分布零散，人均耕地有限，1994年人均粮食只有296公斤，扣除饲料、籽种之后，人均口粮不足200公斤（见附表7-1
5、）。表71 陕西省项目区贫困特点类型数量（千人）贫困人口占农业人口（）人均社会总产值（元）农民人均纯收入（元）人均口粮（千克）人均基本农田（公顷）全 省500017.92349.35593900.0958十个项目县113439.91436312.3255.50.056项目区乡镇72374.710302822340.05全 国80008.9 资料来源：中国秦巴山区扶贫世界银行贷款项目陕西省办公室编。中国秦巴山区扶贫世界银行贷款项目陕西省项目区资料汇编，2003年3月，第60页。项目区穷人的生活条件十分艰苦。供水、道路、电力和通讯等基础设施严重缺乏。阻碍了边远山区贫困人口生产力的提高和生活水平的改
6、善。尽管所有的项目乡都已差不多修通了土路，但只有60的项目乡和行政村之间有路。此外，大约只有一半的项目行政村通电，四分之一通电话。有些项目县，严重缺乏水利设施，那里一半以上的项目村面临着季节性缺乏饮水，只有极小一部分的耕地能够得到灌溉。总之，由于自然资源基础差，环境恶劣，生产力水平低，教育卫生等社会服务落后，农村基础设施条件薄弱，与市场和服务设施距离遥远，项目区贫困面大，绝对贫困程度十分严重。80以上的项目家庭户生活在年均收入320元的贫困线之下。因为绝大部分的收入是实物而且直接用于自己消费，一般一个家庭户每年的现金收入仅为150元到300元。在陕西的项目乡镇中，有近五分之三的农村人口是绝对贫
7、困人口（见附表7-2）。附表7-2 1995年农村贫困发生率、收入和粮食产量农村贫困发生率（%）农村人均收入（元/1995年）农村人均粮食产量（公斤）全国平均水平7.61578543四川省平均水平8.91158465四川项目县36.9634365四川项目乡85.8551293陕西省平均水平25.8963332陕西项目县31.2604252陕西项目乡74.7498237宁夏自治区平均水平27.8999558宁夏项目县72.5586206宁夏项目乡87.9471149 资料来源：世界银行文件中国秦巴山区扶贫项目评估报告（报告号：16390CHA），东亚及太平洋地区办公室中国蒙古局农村社会发展处，1
8、997年5月15日，第15页。3项目内容。秦巴扶贫世行贷款项目是陕西第一个利用外资所进行大规模、综合性的直接以扶贫为主题的项目。项目计划投资总规模为11.952亿元人民币，其中世界银行贷款7200万美元约合5.976亿元人民币），国内配套5976亿元人民币。项目执行期为六年，1997年8月开始，2003年7月结束。项目主要目标在四个方面：一是大幅度减低中国秦巴项目地区的绝对贫困程度；二是验证采用跨行业的农村发展项目作为扶贫方式的有效性；三是促进贫困地区向较富裕的农村和快速发展的城市地区的劳务输出的发展；四是提高国家和地方的贫困监测水平。项目计划通过6个子项目来实现上述目标：（1）劳务输出。通过
9、一种自愿的体制，鼓励山区绝对贫困农户输出劳动力，并通过向企业支付培训费的做法向劳动力提供技能培训，建立一种对当地市场、工人安全和生活条件进行监测并及时报告虐待和不满为重点的报告系统。（2）农村基础设施。包括劳动密集型的农村道路、供水系统、小型灌溉系统、农业排水工程、沼气池和农村供电系统建设。（3）土地与农户开发。通过种植和养殖活动，提高山区农业生产力，扭转环境恶化趋势，其途径有：其一，推广农业及农户畜牧优化管理技术、扩大投入；其二，建立林果作物苗圃，提高供种苗、林木管理推广服务；其三，加强在现有为数不多的平地上扩大主要粮食作物的生产；其四，修梯田以及水土保持；其五，支持省和地区科研活动。（4）
10、乡镇企业开发。对乡镇企业的支持包括为劳动密集型、具有商业可行性、脱贫覆盖面广、符合国家环保标准的农产品加工、采矿、服务业和手工业企业提供信贷投资。（5）小额信贷。通过合作社形式建立5人自愿组成的联保小组，向贫困农户提供贷款，以提高生产能力。（6）机构建设与贫困监测。一是通过加强外资项目管理中心和各级项目办的项目设计与实施、采购、财务以及监测与评估能力；二是通过使用国家统计局先进的测量方法，对项目区的贫困状况提供的可靠的综合性的评价，对绝对贫困人口受益目标的精确度做出分析，衡量并评估本项目中各分项目的作用，从而加强项目区的贫困监测系统。第二部分 秦巴扶贫世行项目的管理1设计总思路。由于自然条件恶
11、劣，基础设施条件差，生产力水平低下，社会文化发育落后等多方面的因素共同构成的贫困任何单一方法和单方面的要素都难以动摇贫困的根基。特别是在对待秦巴地区这样一个典型的贫困问题，必须针对贫困各个方面的原因，采取全面的、综合的方式，对症下药，从社会、经济、环境等多方面进行治理。因此，秦巴项目的设计，是加大投资力度，通过各个方面的投入措施，从整体上改善项目区贫困人口的生活环境和生产条件，帮助他们摆脱贫困，进入良性发展循环的轨道。2项目的组织和管理。国务院扶贫领导小组是本项目的决策机构，负责协调参与项目实施的各政府机构。外资项目管理中心为扶贫领导小组的执行机构，负责管理西南、秦巴和西部项目的实施，相当于国
12、家项目办，外资中心在子项目选择与评估方面向下属各级项目办提供指导和帮助，并负责整个项目的监督与评估。外资中心还直接负责实施劳务输出子项目中跨省（区）部分以及机构建设子项目中的一部分。外资中心的其它职能有：安排国际性招标与国际询价采购的打捆采购活动；审查从信贷与贷款本金中提款的申请；准备财务、审计和进度情况汇总报告；协调机构建设方面的工作；负责与世行联系。国家统计局将与外资中心密切配合，直接参与贫困监测分项目的设计和实施。在省一级成立省领导小组和省项目办，省领导小组负责：调动机构、技术和财政力量支持项目的准备和实施；发挥协调与监督职能；省项目办在省扶贫办领导下，管理其所在省项目实施工作。省项目办
13、的工作包括：其一，审查项目县起草的可行性研究报告；其二，起草年度工作计划；其三，审批下一级项目办工作计划；其四，审查并向地方政府账户支付民办银行与政府资金；其五，准备并向外资中心呈报详细的项目财务、审计、提款申请与进度报告；其六，安排日常采购；其七，监测项目物资与财务进度，评估项目效果。各省项目办还将直接实施机构建设分项目中省内部分的内容。在县一级成立了县项目领导小组和县项目办，还设有直至乡的工作站及村级执行小组。县项目办负责与上级项目单位联系，还负责项目的监督与评价，财务管理，日常采购的安排及所购物资与服务的分配，并与县级相关机构共同负责日常培训项目。直接参与本项目的县专业局，将密切配合项目
14、乡政府及其驻行政村办事处机构，在项目的日常实施中发挥主要作用。在横向上，县项目领导小组以项目管理为核心，以多个政府职能部门为辅助，共同承担看对项目的协调与管理工作。项目组织机构具体框架如附图7-1。县领导小组劳动厅教育厅卫生厅就业办省 项 目 办省领导小组技术顾问组国家统计局外资项目管理中心技术顾问组扶贫领导小组农户农户联合体和其他经济实体学校卫生所乡学校乡卫生院村项目执行小组乡镇企业乡 工 作 站业务局业务局业务局业务局县项目办技术委员会附图7-1 中国秦巴山区扶贫项目管理框架3资金管理。秦巴世行项目由国家财政部代表国家与世行签订贷款协议，然后，财政部向项目省（区）政府转贷世行贷款（见附表7
15、-3）。秦巴世行项目的资金管理实行报账制，这是以往扶贫项目所没有的体制。一般来说，以往扶贫项目在进行立项、可行性研究、评估论证之后，银行是一次性事先将项目资金打到实施单位的账户上，由项目实施单位来安排资金的使用。这样，资金管理部门对掌握在实施单位手中的资金难以进行有效的管理与监督。秦巴世行项目由世界银行提供项目资金的一半，另一半由国内配套资金支付，并且要求先用配套资金按照投资计划先行投入，根据符合项目计划的配套资金的实际投入，采用报账的形式，取得世界银行贷款部分的资金。在项目实施过程中，无论是物资还是工程，都要求采取规范的招标。这些措施有力地保证了资金管理部门对资金运用的控制，确保项目能够严格按照项目计划实施，使资金不至于脱离项目最初的设计。附表73 世行秦巴山区扶贫项目：贷款/信贷和项目摘要借贷方中华人民共和国收益方四川省、陕西省、宁夏回族自治区贫困有明确目标的参与计划信/贷额贷款：3000万美元 临时信托基金信贷：1
