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1、文章来源：中顾法律网 免费法律咨询3分钟100%回复上网找律师 就到中顾法律网 快速专业解决您的法律问题 http:/ 引言如果我们把银行作为特殊的企业看待，就在于他们的债权人又是他们的顾客。非金融企业的债务通常由“职业投资者”，如银行、风险资本公司等所持有，银行的债务则通常由大量的分散的小经济主体(大部分是家庭)所持有，这些小经济主体不参与银行活动的管理控制，而且他们规模小，信息来源少，存款人就难于控制银行经理的行为。解决这个问题的方法之一是设立利益代言人。中央银行监管的作用正是代表他们的利益而行动。这也是为什么各国都需要一个中央银行的原因之一。这里我们不再讨论中央银行为什么会存在，尽管这
2、也是一个令人感兴趣的话题。我们所要考察的重点是，作为广大的小额债权人利益代表，或者称之为公众利益代言人的中央银行监管的存在，怎样改变了商业银行的公司治理。众所周知，现代公司的股东和管理者之间存在委托-代理关系。作为代理人的管理者，要对作为委托人的股东负有信托责任，即管理者的行为要从股东利益最大化的角度出发，股东利益优于其他利益相关者的利益。建立在委托-代理理论基础之上的公司治理理论要解决的问题就是如何有效设计委托人与代理人之间的契约关系，使代理成本达到最小，股东收益达到最大，我们且将这种公司治理理念称之为“股东至上主义”。在公司财务理论中，这种治理理念并没有什么不对。而在商业银行中，一切就变得
3、不同了。二 中央银行监管与商业银行的公司治理1 商业银行的脆弱性决定了其监管的特殊性科斯(1937)最早打开了企业的“黑箱”，认为企业的性质是市场的替代物，詹森和麦克林(Jensen and Mecking，1976)把企夷兴起推动了现代金融理论尤其是银行理论的发展。由于存在信息不对称-事前的逆向选择、事中的道德风险及事后的有成本的状态检验-金融中介结构可以有效减轻这些问题从而减低交易成本，这就是银行为什么会存在的原因。然而，金融机构解决信息不对称的成效要受到两个前提条件的制约：一是储户对金融机构的信心，只有所有储户不同时提款条件下，才能保证金融机构将其对零星散户的流动性负债转化为对借款人的非
4、流动性债权，并由此获利;二是金融机构对借款人的筛选和监督是高效的且是低成本的。但是这两个条件的成立并不是绝对的。具体来讲，当储蓄者对金融机构失去信心时，就会出现对金融机构的挤兑。一旦意外事件发生，金融机构的“先到先兑付”的原则使得每一个储户的理性选择就是立即加入挤兑的行列。提款超出预期的流动性需求时，正在经历流动性短缺的银行的声誉就会受损，因为银行倒闭的可能性加大。当人们把倒闭看作是整个银行业陷入困境的征兆时，银行业的整体信用也会受到动摇。对于第二个条件，由于信息不对称或者不完全，金融机构对借款人的筛选并不总能保证高效率，从而促使金融机构保持稳定的第二个条件并不能保证总是存在的。斯蒂格里茨和维
5、斯(1981)的研究表明，在信贷市场上信贷配给的出现就是逆向选择和道德风险导致的。从历史经验来看，最容易使金融机构陷入困境的是那些在经济繁荣环境下可能产生丰厚效益，一旦经济形势逆转就会出现严重问题的投资项目(如房地产、股市、期市等)，而这些项目很难用通常的统计方法做出准确预测。另外，金融机构管理者在经营业绩上获得奖励和处罚的不对称性也是导致其不能有效筛选客户的原因。理性的管理者总是倾向于从事那些高风险、一旦成功就会产生丰厚收益的活动。金融机构的资产负债表的结构特征也是导致其从事高风险贷款的重要原因。银行挤兑从其产生的原因，可分为两种：投机性挤兑和基础性挤兑。投机性挤兑是指由银行贷款组合的不良运
6、营所导致的漏损等原因，导致人们对银行经营状况的悲观预期，从而引发的挤兑;而基础性挤兑则来自于银行本身的业绩不佳，基础性银行挤兑和厂商倒闭没有太大的不同，它之所以发生，是因为其消亡比生存更有价值。银行挤兑和银行恐慌是不同的概念。前者影响个体银行，后者则涉及整个银行业，乃至支付体系。当然，当存款人把个别银行的倒闭看作整个银行业的症状时，由于传染性和多米诺骨牌效应，银行业的总体信用就会发生动摇。此时，银行挤兑可能发展成为银行恐慌。任何类型厂商的失败都会产生外部性，然而审慎性监管仅限于金融中介机构。银行倒闭的外部性要远远大于其他企业。由于个体银行挤兑与系统风险之间的密切联系，使得银行不可能像正常企业一
7、样消亡，中央银行对待投机性挤兑和基础性挤兑，都会进行救助-资金来自银行事先支付的保险费，或者来自税收，如果这个系统是公共运营的。2 “股东至上主义”理念与银行治理实践的冲突央行监管作为一种外部治理力量，这种力量与来自市场的力量非常不同。市场的力量规制银行主要通过市场进入、兼并、接管及制定市场管理规则等等(当然这些行为影响银行的决策)，除此之外，银行企业还面临直接的管制-中央银行的监管，包括审慎性监管、业务范围及高层管理人员的任职资格审定等。央行审慎监管的主要目标是确保金融体系的安全稳健运行，保持公众对金融体系的信心;并通过现场检查和非现场监测，及时识别判断和预警经营活动中的潜在问题，提醒管理层
8、注意，采取措施化解风险。在银行管理失效时，中央银行采取必要补救行动，以防范系统性风险。和所有者与管理者之间的冲突相比，由“最后贷款人”制度和“存款保险”制度等监管工具引发的“道德风险”成为银行治理中更为突出的矛盾。因此在商业银行中，奉行“股东至上主义”逻辑与银行的稳健经营原则是相矛盾的。这是因为：首先，中央银行作为公众利益代言人，某种程度上限制了管理者仅仅追求“股东利益最大化”的行为。在传统的委托-代理理论中，股东利益最大化成为公司追求的目标;管理者应该代表所有者的利益来采取行动或者做出决策。而在银行企业中则存在另外一种利益-由央行监管者作为代理人的公众的利益。这种利益存在于银行组织之外，而且
9、看上去与银行利益最大化无必然或直接联系。但是，由于公众对于银行来说举足轻重(既是他们的债权人又是他们的顾客)，这就要求追求内部利益最大化的银行关注外部利益。潜在的内外部利益冲突是其他类型的企业所不具有的。在银行中代理人不仅要体现所有者的利益，而且对于通过监管者的行政性法规、命令、指引甚至经济手段表达出的公众利益也要兼顾。为了确保公众利益，监管当局对代理人施加外部的治理力量，约束代理人的行为，以防止其伤害公众利益的不当行为。如果管理者没有按照监管者的意志行事，他就有可能受到行政性而非来自市场的处罚，甚至被排除在银行业之外。所以银行的管理者必须兼顾银行内部的私人利益与外部的公众利益，从治理的角度讲
10、，管理者要在不损害公众利益的前提下最大化银行的利益。其次，中央银行的存款保险制度使股东倾向于冒更大风险。公司治理的核心议题是所有者的利益有可能被代理人的自利行为所伤害。公司所有者一般被认为是风险回避者，投资者在给定回报情况下寻求最小化风险。所以公司治理的一个最主要的目的创造决策机制，防止代理人的行为将投资人暴露于超出其预期的风险之下。但是在商业银行，一切变得不同了。因为当前的银行监管首先关注的是是否存在系统性风险。在这些用于限制系统性风险的政策工具中，“最后贷款人”制度和存款保险被认为是最有效的阻止挤兑、银行倒闭和其他威胁系统完整性的方法。这些工具在很大程度上改变了银行的所有者与管理者的角色。
11、由于商业银行有权威当局一起“分担风险”，它会倾向于冒更大的风险。实际上，承担过度的风险是银行的理性选择，赌博的方式是这样的：如果高风险带来高收益，银行能获得超额利润;即使投机失败导致银行破产，大部分损失将由保险基金承担，股东承担责任的最高限额只是其出资额。在多个国家，银行“太大而不能倒”被写入正式的文件中，而不论其从事的风险行为，因为不这样做将威胁整个银行系统的安全。当然，经理人的冒险行为一贯引起监管者的注意，然而股东却容易被忽视，和经理人相比，股东更有动力冒更大的风险;同时，由于股东有监管当局与其分担风险，他们就缺乏动力去监管管理者。实际上，如果股东在银行中具有决策权，该银行将有可能比其他银
12、行风险更大，因为银行管理者尚有经理人市场的约束。已经有学者将商业银行的股东控制作为东欧、拉丁美洲、东南亚和亚洲金融危机的原因之一。不能正确区分银行危机的产生的原因，意味着危机的成本将转嫁到公众头上。瑞典财政曾付出GDP 的3%用于支付这些高额成本(OECD，1995);委内瑞拉重构银行体系的成本是GDP的13%;墨西哥大约花费GDP的20%来拯救商业银行;美国在1980-1992年间，存款保险制度导致的“公共救助成本”(costs of public rescue operations)达到GDP的3.2%.最后贷款人制度不可避免地对所有银行加以救助，而不考虑它们之前的行为。这样做的通常结果是
13、把风险成本转嫁到系统中的所有相关利益者头上。如果从考察金融危机的角度出发，我们是否可以说，金融危机源自系统内低效的银行治理，或者说银行治理是金融脆弱性的根源之一，这也是各国监管当局敦促银行必须建立良好治理结构的原因。一家银行过度的风险会由于金融链条的连锁性和银行在支付系统中的垄断地位而放大，潜在的治理失败会迅速传送至整个银行系统乃至所有经济部门。我们研究银行业的系统性风险时，更多的关注集中在市场风险上而忽视了治理带来的系统性风险。“股东至上主义”逻辑显然不适用于商业银行的公司治理。央行作为公共利益代言人的存在及银行业的垄断性，都使得商业银行带有某种公共性特征，银行越来越成为社会的银行;而商业银
14、行在危机时受到“公共救助”的特征，使一个独立的、代表相关利益者利益的而非由股东控制的董事会尤为重要。对银行这种可以大大超过自有资本而负债(吸收存款)的特殊企业来说，重要的是行业的规制和自律，而不是资本金的性质。二、中国商业银行治理中的“股东至上主义”逻辑1 中国：实质上的“存款保险制度”我国已有一些金融机构因经营不善、亏损巨大而被迫破产或关闭，由于没有适当的市场退出机制，为了防止这些事件引发社会上的恐慌，只有采取行政关闭的做法，清偿个人债务通常由人民银行再贷款解决，加重了政府负担。在我国存款保险制度缺失的情况下，政府实际上充当了“存款保险”的角色。由于传统体制的惯性，在相当长的一段时间内我国银
15、行业实际存在着“金融机构不倒闭”的神话。但是，随着金融业市场化改革的推进，这个神话开始破灭：1995年10月，中国人民银行对资本金严重不实、内部管理混乱、多次违规经营的中银信托投资公司实施接管，这是改革开放以来第一家因经营失败由中央银行处置的金融机构;1997年月，中国农村发展信托投资公司因长期违规经营，盲目扩张资产、不能支付到期债务等原因被宣布关闭;其后，中国新技术创业投资公司和海南发展银行相继被人行关闭;同年7月，广东国际信托投资公司因债务缠身而倒闭，后被宣布破产。后又有一大批信托投资公司和城市信用社被央行关闭。然而，从我国处理这些有问题的金融机构的实践来看，国家将存款保险的范围覆盖了商业
16、银行乃至中小金融机构。如海发银行倒闭后，由工商银行海南省分行和广州市分行办理个人储蓄存款本金和合法利息的支付或转存手续;1998年，对于在资产质量、经营效益和资本充足率等指标都有严重问题的中国投资银行，政府采取了将中国投资银行并入国家开发银行的救助措施，之后国家开发银行又与光大银行就转让中国投资银行债务达成协议;即使是依法宣告破产的广东国际信托投资公司，其所欠的7.8亿元人民币自然人债务也由广东省政府购买债券后代为偿付。这种银行治理中的道德风险问题不仅仅是依靠内控制度就能加以解决的。内控制度只是经典意义上的信息不对称条件下的一种激励安排。问题在于我国当前的金融机构中存在的道德风险问题不仅仅是信息不对称的
