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1、征地拆迁过程中的政府和农民之间的博弈 摘要：征迁矛盾的性质是利益博弈而非观念对抗。地方政府一方，有将土地资本化的冲动，村民一方，也有将土地货币化的意图，双方共享一套“发展”的话语。征迁矛盾难以化解的主要症结在于地方政府与村民之间的博弈越来越往“无序化”逆向发展。如果只有村民和地方政府两个博弈主体，村民在双方“策略行为”的互动中将完全处于下风。中央政府和媒体作为第三方，预期角色为平衡者，平衡的结果应是抑制地方政府各种不合理的“策略行为”，将双方纳入共同的规则之治中，但由于中央政府和媒体倾向于从绝对化的角度定义“出事”，第三方的加入反而强化了民众的“策略行为”。地方政府和村民相继升级“策略行为”，
2、到最后难免有村民使用“边缘政策”，从而引发双输的悲剧。关键词：征地拆迁 利益博弈 策略行为 地方政府 村民 中央政府 媒体一、解决征迁纠纷的视角：“制度”与“治理”征地和拆迁（下文简称“征迁”）中，各方主体针对土地增值利益的分配进行激烈地博弈，各主体都试图争取和扩展自己的收益份额，各群体之间、各群体内部频频产生摩擦，其中最引人关注的是政府与村民之间关于补偿安置的争议以及由此衍生出的上访事件、群体性事件、暴力事件等等，征迁工作被许多政府工作人员称为“天下第一难事”。各时期土地利益的分配，是“宏观-中观-微观”三层综合作用的结果。宏观层面主要指国家资源禀赋和战略目标，中观层面主要指各种土地资源分配
3、制度，如土地产权制度、土地税赋制度、土地征收制度等等，微观层面主要指基层治理形态。三个层面的关系可以简述如下：1、宏观层面决定中观层面的总体变动方向，中观层面又决定微观层面的总体变动方向；2、中观层面影响宏观层面的具体实施效果，微观层面又影响中观层面的具体实施效果；3、三个层面相互制约、相互影响，但任何一方的变革不可能彻底代替另一方变革。传统时代至新中国成立后很长一段时期内，土地的农业产出，是土地利益分配的核心。历朝历代政府关注的重点都是：如何从千家万户分散的小农手中提取农业赋税。提取的数量必须足够维持该时期的国家机构运转，提取的交易成本不能太高，同时还要保证提取过程不致破坏小农正常生产生活进
4、而减损政权合法性。为达到以上目标，不同时期的国家管理者具体做法各有不同，但从总体方面看，都是通过中观资源分配制度和微观治理形态“双轨”式的改进来调整土地利益分配。晚清民国时期，中国土地利益分配遭遇了前所未有的挑战，缘起是中国的宏观战略目标发生了史无前例的变更迈向现代化和工业化。无论是工业、军事发展，还是官僚组织构建，都将压力集中于乡村土地利益提取的扩大。国家权力欲深入基层，需突破隔在国家与村民之间的宗族和村落，晚清的“地方自治”和民国时期的“新县制”，都是此背景下的产物，国家希望打碎以往的村庄“权力文化网络”，通过任命制把村庄代理人纳入正式官僚组织。税费剧增的压力到达村庄，结果把乡绅等“保护性
5、经纪”排斥出村庄的政治舞台，另一方面，地痞恶棍等“营利性经纪”却充斥于基层管理职位，他们借着国家征税的名义大肆中饱私囊，这引发了杜赞奇所说的国家政权“内卷化”。1晚清民国统治者希望向现代国家转变，宏观层面与中观层面的变革导致提取土地利益数额突然增大，却没有微观治理机制与之相适应。新中国成立后，共产党利用“权力的组织网络”代替了传统时代的“权力的文化网络”，2新式乡村组织解决了国家政权“内卷化”问题，3国家实现农村资源向工业建设的输入和支援。20世纪90年代，“三农”问题凸显，农民负担沉重，干群关系恶化。国家提取农业利益同时往往伴随着乡村两级的中饱私囊、机构膨胀、各种暴力因素的介入，与晚清民国时
6、期类似的治理“内卷化”现象再次出现。“三农”危机根源之一便是在该段历史时期内，缺乏有效基层治理予以支撑资源汲取。进入21世纪，中国土地利益分配的重点逐渐从农业产出转向非农利用，既因为农村税费改革后，各种农业税、费得以全面取消，更因为工业化和城市化进程加快，政府对于非农建设用地的需求激增。征迁直接涉及各主体关于如何分配土地非农利益的博弈，要促使各主体（尤其是政府和村民）更为平和顺畅地分配土地非农利益、化解征迁纠纷矛盾，仍然需要“双重”途径，即同时着眼于中观资源分配制度和微观治理状况。当前学术界，学者们为化解征迁纠纷开出的药方多集中在中观资源分配制度方面，如财政制度、土地制度（所有权、使用权、开发
7、权）、补偿标准等等，且不论变更中观资源分配制度变革的实施效果，更为重要的一点是，征迁纠纷并不全盘出自中观资源分配制度方面，很大一部分征迁纠纷根源于基层治理。本文认为，征迁的“治理”机制和“制度”机制联系紧密又不可相互替代，“制度”和“治理”都会引发征迁纠纷，相应的，化解征迁纠纷亦需要有的放矢，“制度”引发的纠纷应通过“制度”途径化解，“治理”引发的纠纷应通过“治理”途径化解。虽然“治理”机制和“制度”机制同等重要，但由于“制度”尤其是“地权”在征迁研究中占据了绝大部分，“治理”要么被忽略要么依附于“制度”，作为补充，本文将注意力重点放在征迁的“治理”机制方面。征迁涉及多重主体的博弈：中央政府、
8、地方政府、厂商、开发商、村干部、普通村民乃至灰黑势力。其中最为重要的一对博弈主体是地方政府和村民，其构成了征迁博弈的基础，在“地方政府-村民”的博弈基础之上，中央政府和媒体作为第三方对基础双方影响颇深，本文将围绕“中央政府（媒体）-地方政府-村民”三层关系对征迁博弈进行厘清和剖析。本文分析和论述的并非某次征迁具体个案的博弈过程，而是征迁博弈整体的特征和发展趋势，即中央政府（媒体）作为第三方加强对地方政府的监督之后，“地方政府-村民”的博弈却往愈加无序化、愈加激烈化的方向发展，甚至“边缘策略”使用的频次也大大增加。二、土地之于地方政府：资本化古典经济学中，促进国民财富增长的要素分为三类：资本、劳
9、动和土地。威廉配第认为，“土地为财富之母，而劳动则为财富之父和能动的要素。”4亚当斯密、李嘉图、马克思等学者亦认为土地和地租非常重要。但20世纪20-30年代以后的经济学理论却常常将土地变量排除在经济分析之外（如哈罗德-多马经济增长模型），自20世纪50年代以来，“技术进步”要素被越来越多的经济学家所重视，如索洛增长模型的构建，20世纪80年代初，经济增长理论开始转向内生经济增长领域，内生经济增长模型中，“技术进步”这种促进经济增长的外在因素被内在化，人力资本成为研究重点。土地在西方经济增长理论中的地位日趋下降，舒尔茨认为，技术进步和知识积累减少了人们对于土地等稀缺性资源的依赖程度，像在英国、
10、美国以及其它许多科技高度发达的社会里，经济己经摆脱了原先由土地施加的桎梏，土地收入在国民收入中所占份额下降到一个很小的比重。5（一）土地开发与国家发展：舒尔茨的论断，有两个限制条件，一是主要指农业土地，二是限于已经高度工业化和城市化的美英等国。现在中国正处于工业化和城市化的高速发展时期，土地尤其是建设用地对于经济发展的推动作用显然不能套用西方既有的经济发展模型，正如舒尔茨所主张的那样：不同的发展阶段，同一种要素对于经济增长的贡献程度或作用必然不同。当前中国，土地的农业生产收益仅占国家经济总量中的很小一部分，但土地的非农价值为各种经济活动提供空间和场所，发挥着越来越重要的作用。林坚通过以省级单元
11、为样本，对中国1996-2003年经济增长以及建设用地数据进行分析，得出：“城乡建设用地与经济增长之间存在正相关关系，尤其2000年以来，城乡建设用地与经济增长之间存在显著的正相关关系，建设用地投入的影响程度已经超过了劳动力投入要素的影响。”6丰雷等学者认为，1997-2004年间，土地要素对中国经济增长的贡献是显著的,贡献率为11.01%，超过了劳动力的贡献率。李名峰认为，丰雷等学者在估算土地要素的贡献率时仅选取城市建设用地面积作为土地要素投入量，未考虑其他建设用地（如交通运输用地和水利设施用地）的投入，这样无疑低估了土地要素的贡献率，李名峰提出，1997-2008年间，土地要素对中国经济增
12、长的贡献率达到了20%-30%，大部分年份超过了劳动力的贡献率。改革开放后，中国从“赶超战略”向“比较优势战略”调整。7不同国家和地区、在不同阶段都可能具有不同的“比较优势”，关键在于每个阶段都发挥其时的“比较优势”，从而推动经济不断发展。20世纪70年代以来，中国外交形势不断改善，这意味着国家资本积累不再局限于向内提取农业剩余的单一渠道，还拥有了从外部援引资本的可能。改革开放后，中国通过自身的资源禀赋换取外来的技术和资本。中国的资源禀赋不仅有劳动力，还有土地，8即“人口红利”和“土地红利”。中国经济尤其是制造业的腾飞，主要依靠国内廉价劳动力和廉价土地实现成本优势，吸引外来的技术和资本。中国土
13、地制度为经济发展提供了灵活的弹性空间，中国政府可以低成本向投资者提供企业用地，11亦能低成本地建设城市各种基础设施，12前者削减了投资商的落地成本，后者形成一系列的投资配套，同样是吸引投资商的重要因素。由于用地成本低，中国才得以迅速吸收大量外资，13才能以政府较少投资建设大量路、桥、楼、广场、公园。中国不可能永远停留在附加值低、利润空间小的“中国制造”阶段，“中国制造”必然要向“中国创造”转型。转型面临的难题是，“中国创造”尚未达成，“中国制造”却已遭遇挑战。当前，中国廉价劳动力的优势正在逐步下降，一方面来自于打工者被资本家剥削过度的状况有所改善，打工者工资及各方面保障等待遇提高，一方面来自于
14、劳动年龄人口占总人口比重下降。随着中国劳动力成本上升，一些外资企业将工厂迁到劳动力更低廉的东南亚国家。“中国制造”向“中国创造”转型的道路艰难，“土地红利”可以继续为“中国制造”提供支持，并为正在进行中的转型做铺垫和润滑。（二）土地开发与地方发展：光凭“人口红利”和“土地红利”，还无法全面解释“中国奇迹”，以劳动力和土地吸引资本和技术，是国家经济发展的一种路径，知晓和制定路径本身不足以促成经济发展，更为重要的是路径的执行效果。“中国奇迹”的一个重要因素是：地方政府拥有强烈的发展经济的意愿，地方政府成为经济主体之一，参与和推动经济增长。温铁军认为，“进入八十年代以后，中国大陆的工业化发生了从一个
15、中央政府演变为七万个地方政府（当时约七万，现在约五万）都进行地方工业资本积累的戏剧式变化”，由此形成中国持续数年的高增长。9中央政府能成功引导地方政府发展经济的行为偏好，主要手段之一是“分权”。钱颖一等学者将中国发展模式描述为“中国特色的维护市场的经济联邦制”，10这种解释框架以中央政府对地方政府的“放权”为中心，正是这两方面的放权激励了地方政府建立和维护市场，推动地方经济增长。之后中央政府不断回收财政权力，中央政府“收权”的作为并没有影响地方政府推动经济增长的热情，因此“放权”论不足以完整解释现实。周黎安等学者以“晋升锦标赛”理论11予以补充，即自20世纪80年代开始，地方官员之间围绕GDP
16、增长而进行“锦标赛”式的晋升竞争，是理解政府激励与增长的又一关键线索。地方政府推动经济增长，土地开发是关键。土地开发不仅为工商业和城市建设提供物质承载，还形成“土地财政”和“土地金融”。土地资源具体如何运用，取决于地方政府与中央政府之间的博弈互动。中央政府通过对金融制度、财政制度等方面的修改，不断调整中央与地方的关系，地方政府对于土地的利用形式，也随之不断改变。改革开放后，地方政府的土地开发大致可分为三个阶段：第一个阶段是1984年实行财政分级承包之后的“以地兴企”，主要以县级以下地方政府工业化原始积累为本质特征。第二个阶段是1994年分税制以后的“以地生财”。分税制下，地方政府经营企业的风险增加而利润减少，地方政府更倾向于出让土地来增加收入。第三个阶段是在1998年银行市场化改革完成后的“以地套现”。失去对金融部门的部分控制权的地方政府通过不断占地才能不断从银行获取资金。1
