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1、美国公务员实行的是(,)制度篇一：美国公务员制度第三章 美国公务员制度第一节 美国公务员制度的发展历程美国是世界上最早实行公务员制度的西方国家之一，至今已有百余年的历史。从1883年公务员制度法（通称彭德尔顿法案）通过至今，美国公务员制度不断地根据政治、经济和社会发展的需要进行着改革和完善。作为西方国家中具有代表性的一种公务员制度，美国公务员制度正在被越来越多的国家学习和效仿。一、 美国公务员制度的建立具有现代意义的公务员制度首先产生于英国。美国等西方国家公务员制度的建立深受英国的影响，但美国公务员制度的形成有其特殊的发展过程和社会背景。从总体上看，美国公务员制度的建立，经历了一个从建国初期的
2、“绅士治理政府”，到1829年至1883年期间的“政党分赃制”，进而通过彭德尔顿法的确立最终奠定美国现代公务员制度基础的发展过程。（一） 1776年至1828年的“绅士治理政府”时期美国政府公务人员的管理制度，在建国初期的1776年至1828年的五十余年间，即从美国第一任总统华盛顿开始到第六任总统亚当斯，史称“绅士治理政府”时期。“所谓绅士治理政府，是指政府主要从有名望、有地位、有学识的绅士阶层中挑选有能力、品行好的人担任政府官职。”由于这一时期历届总统用人均以党籍及私人关系为标准，因此亦被称为“个人徇私制”时期。所谓“个人徇私制”，是指政府任用公务人员没有法律规定，也没有专门的人事管理机构，
3、政府任用公务人员的好坏，没有任何的监督和控制，完全依赖于长官对被选拔者在品格、能力方面的印象和长官个人的素质和道德品质。这也就是说，政府任命公务人员的行为完全凭长官意志，凭其与长官个人的关系亲疏远近，其弊端是显而易见的。（二） 1829年至1883年的“政党分赃”时期1829年至1883年，随着美国政党政治的发展，政府公务人员管理的制度也进入了“政党分赃”时期。所谓“政党分赃”，亦称“政党分肥”。在资本主义国家的议会选举中，“一旦某一政党或某些政党，单独或联合形成多数党而上台执政，政府的官职就成了它们手中的战利品。执政党一上台便重新组织政府，这种在内公开的瓜分职位的活动，史称政党分赃。”美国“
4、政党分赃”制度缘起于1801年，当时联邦党人约翰.亚当斯竞选连任总统失败，卸任前夜数小时内任命了一批联邦党人担任政府重要职务，之后托马斯.杰佛逊作为第三任美国总统上任后立即撤换了这批官员，这一事件开创了美国政治发展历史上的“政党分赃”制度的先河。1829年美国第七任总统安德鲁.杰克逊明确提出“敌人的赃物应该属于胜利者”、“官职应该属于选举的胜利者”等口号，开始公开实行政党分赃制。自此以后一直到1883年，美国历代总统把政府职位作为对竞选支持者的一种恩赐，分配给支持者，政府的职位大都成为一种政治性任命。但是，政党分赃制度下，选举中获胜的政党，把官职作为“战利品”奖赏给本党持有的同时，一方面导致选
5、人用人中只重视党派出身忽视真实的才能，给予善于投机钻营者很大空间，有真才实学者反而得不到重用；另一方面造成了政府公务人员超载，行政效率低下，出现大量贪污腐败现象。此外，政党分赃制还造成党派倾轧加剧、政治动荡不断，以及政府的周期性震荡。这些弊端日积月累，激起社会各界的强烈不满，终于酿成重大政治流血事件。1880年，詹姆斯.A.加菲尔德当选为美国第20任总统后，面临激烈的党争，他明知“政党分肥”的弊端，但又缺乏改革的信心，只好在分配公务员职务时尽量照顾平衡，这样做后各派又均不满意，最终自己成为这一做法的牺牲品。1881年7月2日，加菲尔德被一位求官不成而怀恨在心的男子行刺不幸身亡。这一事件激起美国
6、朝野重大反响，直接促成美国加快建立公务员制度的进程。（三） 1883年彭德尔顿法案的颁布1883年1月，美国共和党议员彭德尔顿参照英国公务员制度的经验，向国会提交了一份长达两百多页的公务员制度法案，即著名的彭德尔顿法案。这一法案在国会讨论时，获得了议员们的一致同意通过。经美国第21任总统亚瑟签字后，这一法案终于正式成为美国的公务员法律。这部法律的篇幅很短，包含的19条内容合在一起总共6页，但是在颁布以后的百余年时间内，虽经历了多次修改，却始终是美国公务员制度的基本法律。彭德尔顿法案的颁布，取消了“政党分赃制”，建立了考试录用和功绩晋升的公职制度，标志了美国现代公务员制度的诞生。彭德尔顿法案的主
7、要内容包括以下几点：其一，确立了公务员实行面向所有公民的公开考试录用制度。考试向所有公民公开，应试者不分党派、宗教信仰、性别、种族，平等对待，依据考试成绩择优录用。其二，确立了公务员的职务常任制度。公务员不得因非工作表现以外的原因被免除公职，通过考试而得以录用的公务员由此获得了相对稳定的职业保障。其三，规定公务员在政治上实行“中立”。彭德尔顿法案对政治性任命官职与非政治性任命官职作了区分，规定公务员作为非政治性任命的官职不得参与任何政治活动，在政治斗争中应保持“中立”。其四，建立联邦政府公务员管理机构公务员委员会。公务员委员会由总统提名经参议员同意产生，其三名成员中不得有两名以上来自同一党派，
8、其职能是协助总统制定有关公务员制度的法律文件，敦促有关部门贯彻落实，并监督在各州设立的考试委员会及其公务员考试工作。彭德尔顿法案的颁布和实施，只是美国现代公务员制度形成的开端。自此以后到20世纪50年代，美国历届国会与总统陆续通过一系列相关法案，推动美国公务员制度不断完善。其中包括1920年颁布的公务员退休法、1923年颁布的职位分类法、1939年颁布的哈奇法案（对公务员的职业保障、政治中立进行了重要的补充修订）、1945年颁布的联邦政府雇员工资法条例、1949年颁布第二个公务员职位分类法、1950年颁布的工作考绩法制度)、1955年颁布的政府职位培训法等，在这一过程中，美国的现代公务员制度得
9、以完全确立。以美国为代表的西方国家公务员制度的建立，从根本上说，是资本主义生产关系发展到一定历史阶段的必然产物。19世纪末至20世纪初，西方主要国家完成了从自由竞争的资本主义经济形态向垄断的资本主义经济形态的过渡。资本主义生产方式的历史跃迁，要求建立新的政治体制、更有效率的行政管理制度和高素质的专业化公职管理人员。这一时期西方科学技术的巨大进步，尤其是先进科学技术手段在管理领域的推广使用，也为建立复杂的公务员制度奠定了技术上的基础。从彭德尔顿法案通过的特定社会历史背景看，“这场公务员制度改革运动发生在美国由农业文明向工业文明转变的完成阶段，反映了工业文明时代社会的复杂化与高度有组织化、管理的科
10、学化与系统化的历史性要求，其目标在于推动政府治理与社会发展相适应，是工业文明时代社会争取进一步民主化的历史趋势的一部分。”总之，以公开竞争、择优选才和职务常任为主要原则的公务员制度，满足了垄断资本主义发展的客观需要。二、 美国公务员制度的重要变革二战结束后至20世纪七八十年代，美国公务员制度不断适应经济和社会发展作出调整，特别是1978年卡特总统时期，颁布了重要的公务员制度改革法，被视为二战后美国公务员制度的一项重大变革。（一） 公务员制度改革法颁布的社会背景1. 二战后美国经济发展先后经历了“黄金时代”和“滞胀时期”二战后，美国作为主要战胜国迈入超级大国行列，在千载难逢的国内外背景下，美国迎
11、来了一个持续二十多年的经济高速增长的“黄金时代”。从20世纪50至60年代，美国经济发展的重心逐渐地向西部和南部转移，跨国公司开始兴起，没有出现过1929年至1933年那样的经济大危机。经过“黄金时代”的发展，美国的国民生产总值从1961年的5233亿美元飞升到1971年的10634亿美元。但是，进入20世纪70年代后，美国经济的发展陷入“滞胀”的局面。其主要原因是：二战结束后，美国凭借其强大的经济、军事与综合国力，与苏联争霸，后来又深陷越南战争，军费开支大，导致美国的国际收支和金融货币状况不断恶化。20世纪70年代的“美元危机”和“石油危机”的爆发，引发了国际贸易与金融领域的剧烈动荡，二战后
12、形成的全球价格体系彻底崩溃，全球通货膨胀加剧，最终导致美国经济的迅速衰退，与其他西方主要资本主义国家一起陷入所谓“滞胀”局面。2. 随着经济全球化步伐的加快，西方主要资本主义国家的政府与市场关系面临着新的调整20世纪前期，西方社会先后经历两次世界大战、30年代的经济危机和大萧条。美国总统罗斯福实施“新政”后的几十年间，主张国家干预经济的凯恩斯主义学说大行其道，资本主义世界最终由一般垄断资本主义过渡到国家垄断资本主义阶段。其主要特点是经济国有化、国有产业资本比重极大提高，国家控制的财政、金融资本也占据极大比例；此外，国家广泛采取经济、行政、法律等手段对资本主义国民经济进行全面、持久的干预调节。2
13、0世纪70年代前后，随着经济全球化和资本的跨国运动，西方垄断资本主义的资本跨国化步伐大大加快。跨国公司的发展，是这一时期垄断资本主义加速国家化的主要形式和标志。资本、信息的全球化交流，客观上要对自由竞争的资本主义阶段形成的市场与政府关系进行重新整理和架构，就是要强化政府的职能，以弥补“市场失灵”的不足。总之，世界范围内政治、经济环境的变化，促使美国政府必须基于特定的政治环境，推动包括公务员制度在内的政府行政管理制度的重大变革。3. 20世纪60年代后在美国先后爆发了几次大规模的反政府运动二战结束后，在整个50年代美国经历了一个国内局势比较平稳、经济快速发展的时期。但是，在60年代后，受到不公正
14、待遇的妇女、黑人和其他少数民族开始争取政治权利的激烈斗争，妇女运动、民权运动、学生运动以及反越战运动等蓬勃发展，对美国社会的存在根基产生极大的影响。步入70年代后，美国经济陷入“滞胀”局面，增加了人民对政府行政的不满，刺激了社会动乱因素的增加。特别是1972年“水门事件”的爆发，使得政府在人们心目中的形象一落千丈。对美国政府管理体制作重要的调整和改革已经成为关系美国政治和社会稳定、影响美国政党选举和政治斗争的重要因素。（二） 公务员制度改革法的主要内容随着美国政治、经济和社会环境的发展，自彭德尔顿法案以来确立的公务员制度的诸多弊端日益显露出来。这些问题主要有：随着政府管理机构不断膨胀，公务员的
15、积极性和创造性受到抑制，政府管理程序冗繁复杂，办事拖拉，时间浪费严重，政府管理绩效降低，而行政运作的成本却在逐步提高。美国现存公务员制度亟须重大调整。1976年美国总统竞选中，民主党候选人吉米.卡特一再承诺“重组官僚体制”，经过艰苦的竞选战，最后以微弱优势赢得了胜利。卡特担任美国总统后，顺应选民的呼声，立即成立了公务员制度改革和立法工作小组，美国公务员制度的改革正式拉开序幕。经过数月的紧张工作，该工作小组于1978年最终形成了长达160页的美国公务员制度改革计划，并由总统正式提交国会，国会随后启动立法程序使之成为法律，即著名的公务员制度改革法，并于1979年1月开始实施。卡特政府的公务员制度改
16、革，重点是改组公务员委员会；确立功绩制原则，破除论资排辈习俗，把工作绩效作为公务员奖惩与晋升的主要依据；建立相对独立的高级行政官员系统等。1. 公布功绩制原则以及与此相关的禁止性人事行为条款公务员制度改革法对美国联邦政府的人事管理制度进行了重大改革，其核心就是建立了按工作业绩进行奖惩的功绩制，以此提高政府行政人员工作的质量和效率。公务员制度改革法以法律的形式公布了九条功绩制原则和12条禁止性人事行为条款。禁止性人事行为条款是功绩制原则的重要附属部分。这些原则和条款事实上成为了美国公务员制度的根基和核心价值，即使在20世纪90年代之后的美国“重塑联邦政府”运动过程中，都得到始终如一的贯彻和维护。以下是美国公务员制度的功绩制原则及其附属的禁止性
