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1、城市总体规划实施年度评估内容探讨基于伦敦的案例与上海的实践周凌【摘要】本文重点探讨了年度监测报告的内容及其对规划实施的影响。借鉴国外经验并结合上海的实践,将年报的评估内容聚焦在反映规划实施环境、评估规划实施绩效和指引行动计划三个方面。年度报告需要与实施性规划的编制、政策的动态修编共同构成规划的实施框架,实现规划编制规划监测政策出台行动指引的作用机制。【关键词】总体规划;规划实施;政策;绩效在快速城镇化的背景下,总体规划失效的问题在学界讨论已久,重规划编制轻后续评估,重规划蓝图轻实施环境的问题引起了广泛的关注。2008年颁布的城乡规划法第四十六条明确指出:“省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体
2、规划的组织编制机关应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估”,首次从法理上明确了实施评估在规划编制体系中的法定地位,对于提升规划编制与后续规划管理的衔接具有重要意义。年度评估与中长期实施评估不同,具有时间短、动态性与持续性的特点,不仅要构建起与中长期实施评估相衔接的评价内容,同时也要反映城市建设的当前趋势。2002年起国务院和建设部针对快速城镇化阶段城乡建设的动态监督管理出台了一系列文件,包括国务院关于加强城乡规划监督管理的通知(国发200213号、关于开展城市规划动态监测工作的通知(建规函2003252号等,通过构建遥感信息系统,对比建设实施与规划蓝图的差异。这部分工作体现了“结果评
3、判”的思路,特定阶段下有助于掌握城市空间扩张的整体趋势。而在总体规划领域改革创新的探索期,越来越多的学者指出总体层面的规划应更注重战略性、政策性内容,空间蓝图仅作为示意性引导。反映在与规划实施评估的衔接上,总体规划存在要素描述不明晰、目标政策缺乏量化的考察标准、行动计划缺失、各专项措施缺乏有机整合等问题(张昊哲,宋彦,陈燕萍,金广君,2010。在新的发展形势下,规划实施评估尤其是较短时限的年度评估必须顺应总体规划改革的趋势,从“结果评判”走向“过程监测”。英国的城市规划体系在长期探索过程中,逐步建1 / 172 / 17立了对应国家规划-区域规划-地方发展规划等各层级规划的城市规划动态监测机制
4、,通过每年发布的年度报告(Annual Mornitoring Report ,以下简称AMR 评价规划政策目标的实施情况。本文基于大伦敦市政府层面的年度监测报告,分析年度监测内容的构成与作用,结合上海的实践分析其借鉴意义。1.伦敦的案例分析1.1 规划监测的体制背景1968年的英国以城乡规划法的颁布为标志,明确了由国家级规划区域级规划结构规划地方规划组成的四级规划体系。1998年以来,伴随着工党执政推行的一系列改革,英国的城乡规划体系也发生了重大变化,2004年出台了规划与强制收购法,地方发展框架取代了原有的地方规划,形成了国家级规划区域规划地方发展框架组成的三级体系。新的地方发展框架(Lo
5、cal Development Framework ,以下简称LDF 涵盖了原有的针对空间发展战略的地方规划文件,并新纳入了一系列程序性文件,包括公众参与申明、地方发展计划、年度监测报告和可持续性评估。由此,年度监测报告不仅在国家、区域规划中承担规划实施监测作用,更是纳入了地方层面的规划编制,建立了自上而下的多层级监测体系。 图1 英国奇切斯特(Chichester 的地方发展框架文件构成101.1.1规划实施的框架以市级层面的大伦敦规划为例,年度监测报告是实施框架中的重要环节,大伦敦规划的实施框架主要依托以下三方面:1年度监测报告自2004年以来,大伦敦市政府层面以及各个郡的区政府层面针对大
6、伦敦规划及地方发展规划开始编制年度监测报告(Annual Mornitoring Report,严格对应规划目标反映政策实施的绩效,次年一季度发布前一年的数据。2年度实施规划新一轮大伦敦规划引入了实施规划,与年度监测报告一样作为独立的报告每年同一时间发布。主要提出下一年度要实施的政策及为支撑大伦敦规划所需的战略性公共基础设施,包括交通、水资源、能源、通信、废弃物处理、社会公共设施(教育、医疗、体育设施、绿地等。实施规划明确了政策实施的主体、时间节点以及资金支持,聚焦政府的公共职能领域推进政策的实施。3自上而下的政策指引体系大伦敦地区的政策指引包括两个空间层面:一是市级政府层面的政策,在大伦敦规
7、划、专项的战略规划、补充规划导则等市级规划中均有明确的政策。大伦敦规划以政策条目的形式阐述了政策制定的主体、具体任务、实施时间、监测的机制,是政策指引的总纲。为支撑大伦敦规划的编制,先后启动了包括经济、空间、交通、文化、噪音、空气、废物管理、生物多样性等八项战略规划,规划的编制与大伦敦规划形成共同的政策出发点,统一了专项系统的政策目标与行动计划(图2。除此之外,作为大伦敦规划政策实施细节的补充,出台了一系列针对重点地区、特定专项的补充规划导则(Supplementary Planning Guidance,以下简称SPG。SPG不是法定层面的规划,不能直接制定新的政策,但可通过政策内容的细化供
8、法定层面的发展规划借鉴,以间接影响规划的许可和政策的制定。3 / 17 图2 伦敦规划所提出的问题,原则与战略规划11二是区级的政策目标指引。大伦敦规划在几乎每一个政策条目中都明确规定了需要在地方发展规划文件(LDF中深入研究的内容。若规划中所明确的政策细节还不足以支撑地方发展规划的制定,则可通过补充规划导则(SPG进行上位规划的补充。同时,这些需要区级层面落实的政策目标在纳入地方发展规划文件后,同样需要编制年度监测报告评估目标的实现。1.1.2年度监测报告在规划实施框架中所起的作用在整体的规划实施体系中,伦敦的年度监测报告不仅要反映大伦敦规划、战略规划、地方发展规划中较长远的政策目标,同时要
9、起到对实施规划、补充规划导则等行动计划的指导作用。作为程序性文件中的重要一环,主要发挥几个方面的作用:1规划实施绩效的动态监测平台。针对规划中的政策目标,提出具体监测指标,结合指标分析反映规划实施的趋势。2与下位规划衔接的信息中枢。在上位规划的目标指引下,地方发展规划的年度监测报告仍需要严格对应规划目标,记录可能影响规划实施的社会、经济、环境的基本发展状态,提出与政府管理权限相对应的主要问题以及地方规划的绩效,其实质是确保了下位规划的实施不偏离大伦敦规划的指引。3促进政策动态修正的行动指南。监测报告中除了对应规划目标之外,还需要回顾地方发展计划中列出的各项规划、政策颁布任务的实施情况,监测实施
10、的节点、绩效,解释未4 / 17实施的政策延误的原因或提出修正的可能及替代的政策方案。这些政策建议可作为规划实施报告、补充规划导则乃至下一轮规划修编内容的重要依据。1.2大伦敦年度监测报告的主要内容与作用机制大伦敦市政府自2004年规划与强制法法案出台以后,至2012年3月已发布了8版AMR,每年确定20余个核心指标(Key Performance Index,以下简称KPI进行监测,并伴随规划实施环境的变化在每一年略有微调。2012年的监测报告是首次针对2011年新修订的大伦敦规划而制定,明确了24个核心监测指标。1.2.1两版年度监测报告的内容变化2004年大伦敦规划颁布了之后,伦敦市政府
11、在2005年发布了首个年度监测报告,根据规划的六大核心目标“集约、宜居、繁荣、包容、便捷、优美”,确定了25个核心监测指标,并明确了指标实现的时间节点和具体任务。表1 2005年发布的年度监测报告(AMR 1的核心监测指标 5 / 17 新一版的大伦敦规划在2008年新一任伦敦市长约翰逊上任后开始编制,主要应对人口的增长、人口结构的变化(年轻化、家庭小型化、气候的变化以及持续增长且多变的经济环境等一系列背景,在这些因素的影响下,新的规划定位为“应对增长的规划”,同时更重视生活的质量(表2。6 / 17表2 两轮大伦敦规划目标对照 为此,2012年新一版的年度监测报告一方面保留了原有25个KPI
12、中有用的指标并部分进行修订。另一方面针对规划目标的调整新增了8个核心指标,聚焦公共服务供给、经济增长和环境保育(表3。新一版地AMR中,改变了规划目标与指标一一对应的关系,发展成为规划目标与指标交叉对应的关系,指标对目标实施的促进作用更为灵活(表4。表3 2012年发布的年度监测报告(AMR 8中的核心监测指标 7 / 17 表4 规划目标与监测指标的对应关系 1.2.2“规划监测管理”的作用机制年度监测内容的选取与规划的前期研究、管理政策的制定密切相关。在大伦敦规划制定8 / 17之前,针对各个专项首先开展了前期研究,对现状存在的问题和趋势进行回顾,并预测未来的发展需求。基于此,规划中得以明
13、确具体的政策目标,并分解至规划实施的时间节点。由此,年度监测的内容与现状的趋势、规划的目标、政策的绩效得以关联。年度报告不仅是规划实施后监测的工具,同时也是规划编制前的依据。以住房发展为例,在2011版的大伦敦规划发布之前,2009年12月发布了住宅土地供应评估与住房需求研究(Strategic Housing Land Availability Assessment and Housing Capacity Study,预测了住房的需求、结构和潜在的可供应量。并制定了伦敦住房发展战略(the London Housing Strategy,细化了住房供应的政策。由此为大伦敦规划提供了基本依据
14、,在新一版规划中的政策3.3中,明确提出:增加住房供应,每年至少增加32210套新增住房,并明确了大伦敦下属各个区的总体目标和年度目标。规划以政策为载体,一方面提供了市级住房供应的年度监测指标,同时自上而下地为地方发展框架(LDF提供了规划的前置条件,为地方年度监测提供了引导。而这些指标又是基于扎实的前期研究数据得出,由此确保了整体住房供应的可控性和可监测性。为实现“规划监测管理”这一技术路线的可行性,建立起了伦敦发展数据库(London Development Database,LDD,这一数据库由大伦敦各个区提供数据并由大伦敦市政府统一协调处理,为政策制定、规划的编制和年度监测报告提供支撑
15、。2.上海市城乡规划年度研究报告的实践2.1反映城市发展基本态势,从目标导向评估走向城市发展评估伦敦的年度监测报告以极其精简的20余个核心指标反映了规划关注的重点问题,其背后是前期大量基础数据研究的支撑和政策的颁布,现状问题、规划目标、监测指标是一一对应的。上海的城市总体规划实施已十余年,部分定性与定量的发展目标与现实已存在较大差距,难以直接作为监测的目标导向。在现行的规划编制体系和内容背景下,监测报告应首先理清城市发展的基本环境,从“目标导向评估”走向“城市发展评估”。具体而言,2000年以来城镇化的快速发展造成了城市建设用地、人口规模、经济总量远远超过了原总体规划的预测值。社会空间经济的环
16、境是规划政策制定的依据,随着发展速度的不同,9 / 1710 / 17总体规划最核心的空间发展方向、布局结构也应发生重大变化。作为城市建设的法定文件,总体规划不可能进行频繁的动态修编,这就需要区分战略性、结构性的政策内容与定量、具体的控制要求,同时在规划编制阶段确定不同发展情境下的应对方案。战略性和结构性的内容应针对现状发展存在的问题以及新的发展形势制定,不仅应包括总体发展目标和定位,更应注重具体的空间发展策略,以及与下位分区规划的衔接。而具体的控制要求如土地供应规模、基础设施建设、重点发展地区的选取等应随着基础数据反映的发展趋势的不同制定多方案的应对,这就需要对城市发展环境的基础指标进行动态监测。尤其在面临复杂多变的外部环境,区域一体化快速发展
