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1、着力破解“五难”困境 切实保障和改善民生中共烟台市委党校 刘中兴 “上学难”、“就业难”、“看病难”、“养老难”及“住房难”被称为民生“五难”。坚定不移的推进社会主义和谐社会建设，着力解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，就必须破解这些和民生密切相关的“老大难”问题，找出症结，寻求良策，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。关键词：“五难”、民生民生“五难”问题事关广大人民群众的切身利益，与人民幸福安康息息相关。“老大难”问题解决得好不好，影响着科学发展观的贯彻实施，关系着社会的和谐稳定、国家的长治久安，决定着人心向背，决定执政党地位的巩固与否。一、 解决好
2、民生“五难”问题的重要意义第一，解决好民生“五难”问题是全面贯彻落实科学发展观的重要任务。科学发展观，第一要务是发展，核心是以人为本，这就要求在发展中必须关注民生，使贯彻落实科学发展观的过程成为不断改善民生的过程。可以说，改善民生是科学发展的实践之基。其一，改善民生是科学发展的根本出发点。只有做到发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享，才能真正贯彻落实科学发展观。其二，改善民生是促进科学发展的动力源泉。在靠谁发展上，科学发展观强调发展要依靠广大人民群众，要尊重人民群众的主体地位，充分调动人民群众的积极性、主动性、创造性，最大限度地集中全社会、全民族的智慧和力量，最广泛地动员和组织亿万群
3、众投身到建设中国特色社会主义的伟大事业中。其三，改善民生是衡量科学发展的根本尺度。既然科学发展的根本目的是不断满足人们日益增长的物质文化生活需要，那么，民生是否得到改善、民众幸福感是否得到提高就理所当然地成为衡量科学发展的重要标准。第二，解决好民生“五难”问题是构建社会主义和谐社会的有效途径。社会和谐是我们党为之不懈奋斗的目标，也是我国各族人民的共同社会理想。构建社会主义和谐社会是一个不断化解社会矛盾的持续过程，抓住并破解主要社会矛盾，便找到了构建和谐社会的钥匙。多年来，由于主客观条件的制约，我国在教育、就业、住房、医疗卫生、社会保障等方面的进展与人民群众的期待还有较大差距，形成了“上学难”、
4、“就业难”、“住房难”、“看病难”及“养老难”五大民生困境，这种状况如果不能尽快加以改变，势必会造成社会矛盾激化乃至引发一些群体性事件，影响社会和谐稳定。构建和谐社会的重要内容是关注民生，解决民生“五难”问题，也就是抓住了构建和谐社会的根本。第三，解决好民生“五难”问题是巩固党的执政地位的必然要求。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，巩固党的执政地位是实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴的必然要求。党的执政地位不是一劳永逸、一成不变的，过去拥有不等于现在拥有，现在拥有不等于永远拥有。能不能把人民群众的利益实现好、维护好、发展好，能不能把人民群众最关心的民生问题解决好，是对党的执政能力的
5、重要考验。可以说，民生问题解决得好不好，决定人心向背，决定执政党地位的巩固与否。因此，必须把党的全心全意为人民服务的根本宗旨落实到一系列具体的惠民政策之中，用百姓的满意度和幸福感检验党的执政能力和执政水平，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，赢得了全国人民的信赖，树立起我们党亲民、爱民、为民的光辉形象。二、 产生民生“五难”问题的原因关于民生“五难”问题产生的原因，一直是社会热议和争议的焦点。从不同的角度，研究者们提出了多种看法，主要有经济的政治化、政府职能不到位、发展结构失衡以及法治状况滞后等观点，【1】笔者认为，造成民生“五难”问题的原因主要有以下几种：（一）发
6、展观念存在偏差我国在发展理念上长期受传统发展理论的影响，认为经济的增长就是发展，片面追求经济的高速增长，实践中带来了经济、社会和环境等领域出现了一系列的问题，产生了诸多的负效应。科学发展观的提出，从根本上纠正了传统发展理论只重经济增长的弊端，强调发展要以人为本，要全面协调可持续。但是，在贯彻落实科学发展观的具体实践中，有不少党政领导干部和地方政府在思路上依然存在偏差。其表现主要有：一是重政绩考核，重经济增长轻民生保障。当前，在一定程度上，对干部的政绩考核往往过度依靠招商引资的力度和GDP增长的幅度，这使得很多地方政府将主要资源和精力用在了经济发展方面，而对教育、文化、卫生等与民生密切相关的公共
7、事业关注不够，投入不足，由此造成了经济与社会发展严重失衡，民生问题越发突出的现象。二是民生责任缺位，社会管理方式不尽合理。改革开放以来，伴随着社会主义市场经济体制的确立，政府的管理方式开始由全能型向经济型转变，一切以经济为中心，一定程度上忽视了社会建设，导致在民生问题上，出现了政府缺位、错位的情况。在财政投入上，不少地方政府往往把大部分公共资源用在能带来财税效益的经济事业方面，真正配置到公共事业方面的资源却很有限，在相当长的时期内对效率优先的追求和对公平的忽视导致公共财政支出优先向经济项目倾斜，而对民生项目的财政投入一直严重不足。在社会管理方式上，一些地方政府服务意识差，还大量存在着诸如“门难
8、进、脸难看、话难听、事难办”的衙门作风，打造服务型政府也只是口号而已，政府公共服务存在缺失和弱化的现象。（二）城乡二元结构的影响自20世纪50年代以来，我国相继颁布了一系列政策和法令，并与城乡分割的各项具体制度结合起来，形成了具有中国特色的城市与乡村互相割裂的二元经济社会结构。中国城乡二元结构的核心是以户籍制度为代表的城乡隔离制度，通过户籍制度将城乡居民分为城市户口和农村户口，限制人口自由流动，农村户口不能自由转换成城市户口。改革开放以来，随着政策的放宽和制度的改革，城乡之间经济、社会交流不断扩大，城乡二元结构有所松动，但是却未发生根本性变化。城乡二元结构作为一种体制性障碍，把城乡人口划分为彼
9、此分割、极不平等的两大社会阶层，造成了农民群体的弱势化，阻碍了城镇化进程，农民的个人发展也受到了严重的束缚。同时，城乡二元结构也导致城乡发展不平衡，城乡居民收入差距不断扩大，教育、医疗、社会保障等各方面的差距也在不断拉大，给我国带来了严重的经济和社会问题，城乡二元结构依然是造成当前众多民生问题的主要原因之一。（三）收入分配制度不完善合理的收入分配制度是社会公平的重要体现，也是广大人民群众平等参与社会分配权益的基本保障。当前，我国在收入分配领域存在居民收入差距过大、居民收入在国民收入分配中的比重偏低、劳动报酬在初次分配中的比重偏低等不合理的现象。收入分配制度不完善是造成上述民生问题的重要原因。其
10、一，在初次分配领域，虽然市场已经成为配置资源的基础性力量，但公平竞争的市场环境还没有完全形成，不同行业之间收入分配差距巨大。例如，我国存在不少垄断性行业，行业从业人员却不能公平自由进入，内部员工的收入因缺乏有效的监管而不断膨胀，从而使垄断行业从业人员和其他行业从业人员的收入差距不断扩大。其二，再分配领域，虽然我国的再分配政策经不断调整和完善，取得了一些进步，但从总体上说，各种再分配措施还没有充分发挥好对初次分配结果的调节修正功能。例如，在个人所得税收缴方面，十一届全国人大常委会第二十一次会议通过了关于修改个人所得税法的决定，将个人所得税的免征额提高到3500元/月，体现了个人所得税在调节贫富差
11、距方面的积极作用，也体现了政府关注民生，保障低收入群体的良好初衷。但是，我国的个人所得税制度在财产申报、征收监管等方面对非工薪阶层的收入和财产状况缺乏必要的掌控，而部分高收入者的自觉纳税意识不高，从而导致非工薪的高收入者瞒报、漏缴现象比较严重。（四）社会保障制度不健全社会保障制度具有保障公民基本生活、维护社会稳定、促进经济发展、保持社会公平和增进国民福利等重要作用，人们形象地将其称为社会的“安全网”和“稳定器”。随着我国经济的快速发展和党中央对民生问题的高度关注，我国社会保障事业得到了突飞猛进的发展，社会保障制度框架基本形成。但是，当前的社会保障制度还存在尚待完善的地方，远不能满足人民群众日益
12、增长的民生需求。一是社会保障制度的覆盖面还不够宽，难以达到应保尽保。现行的社会保障制度建设主要是围绕城镇职工基本养老保险、基本医疗保险、最低生活保障和失业保险等四项社会保障制度来进行的，目前这四项制度基本上能覆盖大部分城市居民，但也存在统筹层次低、保障金额少等问题。而在广大农村，除农村合作医疗和国家财政直接提供的对少数特定社会成员的少量困难补助、优抚、临时性自然灾害救济外，主要的社会保障项目几乎是一片空白。二是社会保障资金筹措困难，逃缴拖欠保费现象严重，难以满足人们对社会保险的需求。我国的社会保障制度是在统包统配的劳动力管理体制和统收统支的财政体制下建立起来的，国家和企业承担一切保障。现在，正
13、处于由“国家全部包揽”向“国家、单位和个人”三方共同负担的转变时期，由于思想观念、企业效益等多种原因，逃缴拖欠保费的现象严重。再加上地方财政支出结构调整力度不够，对中央财政依赖性较大，一些补充社保基金的渠道尚未落实等原因，造成目前的社会保障基金筹措困难。三是社会保障管理体制不完善，缺乏统一的设计和协调，缺乏整体性、规范性，形成了多头分散管理的格局。上至中央、下到地方，社会保障管理体制都存在着政出多门、机构重叠、相互掣肘的问题，缺乏有效的宏观协调机制和监督机制。三、 解决民生“五难”问题的对策民生“五难”问题的化解是一项涉及方方面面利益的复杂的系统工程和长期工程。在我国实践落实科学发展观、构建社
14、会主义和谐社会的今天，破除“五难”困境，保障和改善民生，必须要以政府为主导，以创新社会管理方式为突破点，以完善各项机制体制为重点内容，从根本上寻求民生“五难”问题的解决之道。一是转变政府职能，建设服务型政府。建设服务型政府，是坚持党全心全意为人民服务宗旨的根本要求，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，也是保障和改善民生的客观要求。现阶段在事关民生的问题上，政府必须强化责任，对于政府“失位”或“错位”的地方要赶紧“补位”或“正位”，要把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。【2】当前，建设服务型政府，要以改革单一经济指标为核心的绩效评估机制为重点，以
15、改善民生为中心构建新的衡量标准，切实将基层政府的工作动力转移到保障和改善民生上来。在具体设计上，有两点思考。其一，可以将民生问题的解决与改善程度具体化为若干指标，如城乡居民生活困难的解决程度，医疗、养老等后顾之忧的解除程度，教育、住房、交通等生活需求的满足程度，空气、水源、土地等环境状况的改善程度，将这些目标或任务变成对各级政府的硬约束性指标。其二，可以将民众的幸福指数与社会满意度作为考察政府改善民生的软性指标，对政府的评价要以政府提供公共服务的效率和质量、以政府对公民需求的回应度和满足程度为标准，全面、科学的检验政府的施政绩效。二是创新社会管理方式，提高社会管理科学化水平。转变政府职能，建设
16、服务型政府，实践中具体表现在社会管理方式的创新和实践上。随着国内外形式的深刻变化，各种社会矛盾不断凸显，政府不仅要强化社会管理职能，而且要创新社会管理职能的履行和实现方式。加强和创新社会管理，最根本的着力点是解决好民生问题。要把保障和改善民生作为全部工作的出发点和落脚点，通过强化服务意识、提高服务水平、做好公共服务来着力解决好教育、就业、医疗卫生、保障性住房及社会保障等突出的民生问题，破解“五难”困境，实现社会的整体和谐。三是完善各项制度建设，破除体制性障碍。保障和改善民生，不仅需要政府职能的转变、社会管理方式的创新，还必须用科学合理的各项制度来做规范和支撑。第一，要逐步推进户籍制度改革，积极探索有利于全民发展的户籍管理新制度，着力改变现有的城乡二元经济和社会结构，保证全体人民的起点公平。第二，要着力推进公共财政体制改革和收入分配制度改革，让全体人民共享发展成果。公共财政体制应实现从重经济建设向重公共服务转型，加大安全、卫生、教育等公共领域的财政经费投人，着眼于提高公共服务质量和
