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1、科研经费分配与管理笔谈 2014年07月14日 14:08 来源：科学学研究(京)2013年10期 作者：张碧晖等 字号打印 纠错 分享 推荐 浏览量 246内容摘要：关键词：科研经费作者简介： 【英文标题】Allocation of Science and Technology Fund and Management Review 【作者简介】张碧晖，中国科学学与科技政策研究会原常务副理事长；龚旭，国家自然科学基金委员会政策局研究员（北京100086）；李晓轩，中国科学院科技政策与管理科学研究所研究员（北京100190）；代涛，中国科学院科技政策与管理科学研究所博士；张明喜，科学技术部中国科
2、学技术发展战略研究院副研究员；李侠，上海交通大学科学史与科学哲学系教授（上海200240）；周程，北京大学科学与社会研究中心教授（北京100871）。科研经费流失是制度出了问题张碧晖(中国科学学与科技政策研究会原常务副理事长)20世纪90年代，我在一个中心城市当科委主任时，脑子里经常在想一个问题，科研项目如何找最合适的人来做，科研经费如何用在刀刃上？后来才知道，这是一个制度层面的问题，在当时是得不到答案的。这几年，有关科研经费的效率问题，议论得很多，甚至海外也在关心这个问题。近5年来，中国研发经费投入实现了每年20%左右的增长，2012年已达到10298亿元，其中财政科技支出5600亿元。按照
3、汇率计算，我国研发经费投入总量目前位居世界第三，投入强度在新兴发展国家中居领先地位。然而，与此相悖的是，我国科技的国际竞争力却逐年下降。以科技投入得出的论文产出为例，据ISI公布，这两年全世界有6466名高引文科学家，其中美国4127人，500100人的依次是英国、日本、德国、澳大利亚、瑞士和荷兰，中国仅39人。这39人中，香港地区20人，台湾地区14人，大陆5人，其中还有2人在美国进修和工作。我国的科研劳动生产率本来就相当低下，从每万名R&D人员国际科技论文数看，中国基础研究领域的科研劳动生产率，大致是市场经济发达国家的1/5不到。从每万名R&D人员发明专利数量看，就更低。每篇论文投入的成本
4、却高于这些国家。一些所谓的研究，既不产生新的知识，对企业也没有帮助，大多数研发人员只是在做模仿跟踪开发工作。近年来，不论是中国科协的调查还是财政部门的审计，以及许多个案研究，都说明我国的科研经费严重流失，相当一部分费用用于开会、出差、接待上。科研经费的大量流失，是资源分配的制度出了问题。首先，早就有学者指出，我国科技资源的配置与使用效率低下，本质上是高度集中的计划体制下，忽视科技资源的资本属性，以及科技资源主要依靠行政配置的必然结果；而市场经济条件下的科技资源的配置与使用效率问题，在本质上是“科技资源”向“科技资本”转型。虽然改革开放已经30多年了，但是在科技、教育领域，计划体制的思想仍然根深
5、蒂固。科技领域中以行政手段配置为主导的本质基本未改变，从科研项目、基地建设、科研条件到关键材料、关键设备均纳入计划管理。计划的制定，通常由政府部门制定所谓的原则、指导思想、优先领域和项目指南；然后从项目申报、审核、评估、立项、检查、中期评估、监督与管理、项目鉴定验收直至组织推广应用，形成一个长过程的行政管理链。由于现行科技计划投入分为国家、地方和单位几个层次，形成多部门、多层次构成的纵横交织的科技计划管理体系，因而资源分散，项目低水平重复。这些是造成科技投入效率低下的制度原因，其直接后果就是中国很少产生具有创造性知识产权的重大科技成果，也难以推动革命性创新。甚至一些所谓大计划成为腐败的重灾区。
6、其次，毫无疑问，只要科技资源掌握在政府手中，过度的行政化，必定会带来权利寻租，因而腐败严重。和其他领域一样，科研经费的配置也有不少潜规则：科技经费补贴多少，按多少比例返还，这已是公开的秘密；违规干预专家评审、项目立项、经费安排等等，更是行政部门的常态。最近，某省科技厅长和省会城市科技局长双双落马，正是这种过度行政化管理导致系统腐败的结果。正如爱因斯坦说的，“只要碰上机会，任何人类活动的领域都是合适的，他们究竟成为工程师、官吏、商人还是科学家，完全取决于环境。”科技腐败是权力腐败的衍生品。现在，在大学和科研单位，最牛的人是能拿到科研项目的，也就是说能搞到钱的人。搞不到项目和钱，科研水平再高也是白
7、搭；能搞到项目和钱，什么都不做甚至没有科研人员都没有关系，可以承包下去。学术腐败和权力腐败结合十分可怕，申报项目时轰轰烈烈，结题时草草收场。一套结题验收的形式走下来，科研单位得到了实惠。行政部门及其官员可以把言过其实甚至子虚乌有的“科研成果”当成政绩。项目承包人和首席科学家也有了职务和职称晋升条件，皆大欢喜。科研投入的不合理，使科研人员忙于拉关系、跑项目，重申报，轻研究，一些科研人员甚至把课题当成“圈钱”的手段。这几年，学术腐败累累曝光，科研人员反映也强烈，但并未引起相关部门的充分重视，说是“零容忍”，实则很容忍，处理普遍过轻，有法不治众的趋势，震惊全国的“汉芯”事件也只是撤了当事人的职务。不
8、能有效整治腐败现象，因而也难于建立诚信制度，必将败坏科研传统和作风，自废“长城”。再次，发挥第三方评估机构作用不够，政府转变职能只停留在口头上。近年来，大学评估的行政化，证明弊端甚多，大量造假几成灾难，专家的评估难做到公平、公正。由政府主导的科研项目评审也是一样，科研经费配置不尽合理，“马太效应”无处不在。一些名人成了科研专业户，常年多个项目，根本不可能亲自研究。中国的院士、“某某学者”为什么成为香饽饽，就是因为能拿到项目，张曙光贿选院士事件揭开的也许只是冰山一角。全世界的院士可能都没有中国的院士忙，不少院士据说每年有近百天在飞机上。大学也是这样，有的名校每年几十亿、近百亿课题费，效果并不那么
9、好。据对30所“985工程”院校科研效率的实证分析，政府投入比例8090%的高校和政府投入2030%的高校产出论文数和专利数差不多，因为超过科研能力的投入是不会有效果的。要真正转变政府职能，实现一些不必要权限的退出机制，让科研经费的“主审”从政府官员转移到中介机构、金融机构和评估专家，实现真正意义上的“同行评议”。毫无疑问，在当前的环境下，独立的第三方评估机构也会出现问题。但是，比较容易监督，反腐成本低。最后，科研经费要靠制度监督和科学管理。科研经费已逐步从过去的“政府出钱，企业研发”过渡到“企业出钱、政府补贴”的方式，财政的钱主要应该放在技术服务平台上，形成竞争态势。科研立项要全程公开透明，
10、接受监督，多关口把关。要建立科研分类评价体系，我曾与科学计量学泰斗布劳温的大弟子讨论过，大学评估要注重学科专业水平和专业能力的评估，而不是放在大学规模、研究生数量上，要建立科研诚信制度包括污点记录。在探索性的研究上，要允许不在“指南”上的偏题、怪题立项。科技创新的源头是科技人员的原始冲动，乔布斯、发明手机的好莱坞演员贝蒂拉姆就是生动的例子。创新有时是“有心栽花花不开，无心插柳柳成荫”。要鼓励探索，宽容失败。正如我国著名的科学学家赵红州所说，“大科学要小搞，小科学要大搞”，激发科研人员特别是青年学者的内在动力和创造性的冲动，优化创新生态环境，使创新人才脱颖而出，提高民族的创造力，求解著名的“钱学
11、森之问”。在科学与政治之间提升科研经费管理水平龚旭(国家自然科学基金委员会政策局研究员)国家财政支持的科研项目的经费管理问题，绝非仅仅是财务管理问题，也不是单纯的科研管理问题，而是一个跨越在宏观与微观之间、科学与政治之间的科学政策问题。在宏观方面，涉及国家科学体制、科研资源配置等问题；在微观方面，涉及人力资源管理、科研诚信建设等问题。从科学角度看，科研经费管理必须尊重科研活动的特点与规律，必须有利于激发与保护科研人员的创造力；而从政治角度看，作为国家财政组成部分的科研经费的支出又必须符合公共财政的使用要求，必须接受政府监管和公众监督。不过，关于科研经费的使用必须接受外部监管这样一种看法，并非“
12、古已有之”或“从来如此”。以美国为例。在这个具有学术自主传统的国家，直到20世纪80年代以前，至少在人们的观念中，包括科研经费使用在内的科研活动都一直被认为是科学界内部的事务科学家相信，科学界内部有一种特殊的“自我纠错”机制，可以及时发现和纠正学术不端及其他相关越轨行为。然而，自20世纪70年代以来，随着学术不端和科研经费滥用事件在媒体上频频曝光，一改人们心目中“科学家追求真理淡泊名利”的传统印象，引发了美国国会不断强化对公共财政资助的科研活动的审计监督和绩效监管，最终使得政府建立起一整套评估和监管科研活动的新的体制机制。在新制度建立的过程中，围绕着科研经费管理权限问题的争论，成为其重要的推手
13、之一。一方面，科学界以科学知识的专业性为由，拒斥政府对科研资源管理的外部干预；另一方面，政治家认为，既然国会能够审批科学预算，也就能够对科研经费的使用进行监管。况且在他们看来，一个经费使用不诚信的科学家，其科研诚信也同样令人怀疑！当然，国会不可能仅凭自身的力量对科研经费使用进行监管，而是通过立法以及设立监管机构、制定相关制度法规等，建立起了一套严格而规范的科研活动监管的体制机制。特别是在科研经费监管方面，从国家立法到监管机构设立，从内部控制到外部监管，从成本核算到诚信制度建设，有不少我们可以借鉴的地方。我国改革开放之后，从“文革”结束中获得“新生”的科学家工作热情高涨，“科学技术是第一生产力”
14、的意识逐步深入人心，科学界希望国家能够不断加大科研投入；直到1998年国家实施“科教兴国”战略之前，经费不足一直是困扰我国科研活动的一大难题。因此，科研经费管理在此前未能成为科学政策的热点议题也不足为奇。然而，随着21世纪以来政府对科研的投入持续加大直至突破“千亿大关”，不仅极大地促进了科研产出，也悄然改变着科研的“生态”。科研经费增长一定会导致科研水平提高吗？科研经费竞争加剧带来的都是“正向激励”吗？科学家自律和科研机构内部控制能否实现科研经费的合理规范使用？科研经费管理是否应该实现从粗放到精细的转型？政府在经费监管的微观方面和更加宏观的方面可以有哪些作为？如此等等。这些问题不仅是科学界和政
15、府所关心的，更是社会公众日益关注的。结合美国的经验并针对我国科学基金项目经费管理中比较常见的问题，笔者着重分析目前科研经费管理中比较突出的三个问题，并尝试提出可能的政策建议。一是成本核算问题。科研资助机构通过科研项目下达的所谓“科研经费”，实际上就是为科研活动所支付的部分或全部成本。真实合规的成本是项目经费预算与决算的重要依据，也是经费使用监管的基础。在美国科学基金项目的经费预算中，科研成本(即科研经费)由直接成本和间接成本构成，直接成本包括直接发生成本(直接参与项目研究的人工成本、直接与本项目相关的材料设备等成本)和直接分配成本(与多个项目共享但可以精确分配到本项目的相关成本)，间接成本则指
16、不能明确追溯至具体项目却是科研机构日常运转以及项目执行中必不可少的成本，一般包括与管理成本和设施占用成本。直接成本预算由项目负责人提出，间接成本预算由资助机构与受资助机构协商决定(并直接拨付给受资助机构)。相比之下，我国科学基金项目经费预算没有确立科研成本的概念，只是列出了科研项目中可以支出的经费科目，包括研究经费(科研业务费、实验室材料费、仪器设备费等)、国际合作与交流费、劳务费和管理费(管理费由受资助单位从项目总经费中扣除)。没有成本的概念，就很难对科研项目的经费进行全面系统和相对准确地核算。以项目的人工成本为例。在美国的基金项目经费中，可以包括大学教师的部分工资(大学不支付的2-3个月工资，且不高于本系同职称教师的平均工资水平)、特聘人员工资(仅支付承担本项目期间的工资)和研究生奖学金或补助金等；在我国的基金项目中，仅能够支付研究生和博士后的劳务费，且不能超过项目总经费的一定比例(比例问题
