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1、政府绩效评估研究：理论回顾、观点梳理及发展前瞻摘要：国外政府绩效评估研究起步较早，主要集中在政府绩效评估的理论内涵、评估指标与模型、评估推进方式以及绩效改善与提升对策四个层面;而国内政府绩效评估研究虽然起步较晚，但起点高、发展势头良好，逐步从通论介绍性研究转向本土化专题研究，侧重对政府绩效评估微观技术层面的研究，总结反思性研究也初见端倪。深化政府绩效评估研究，要加强对政府绩效评估一般规律与特殊规律、以绩效改善为核心的政府管理创新对策以及政府特色项目管理绩效评估的研究。 关键词：政府绩效评估;理论回顾;发展前瞻一、国外政府绩效评估研究的基本层面梳理国外研究文献，可以发现，国外的政府绩效评估研究起
2、步比较早，历史也较久远，取得的著述成果相应较多，其研究主要集中在四个层面：1关于政府绩效评估理论内涵的研究国外对政府绩效评估的研究，是从界定其基本内涵人手的。那么，什么是政府绩效评估呢?肯尼斯，普尼维特(Kenneth Prewitt)(1980)认为：政府绩效评估是根据管理的效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意程度等方面的判断，对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级。美国的1993政府绩效结果法案也对政府绩效评估做了说明，认为政府绩效评估是一种评估方式，通过客观的测量和系统的分析，确定联邦政府的项目是否达到预定目标的程度和方式。Harry
3、(亨利)(1999)则给出了一个更为让人信服的定义，他认为政府绩效评估就是基于服务或者项目的结果和效率的常规评估。它至少有三个方面的目的：(1)为每个计划的绩效指标提供基准价值以及提供必要的行动;(2)为指标提供历史数据，使得每一个需要测量的选项有所比较;(3)为工作进展是否符合战略计划目标提供主要结果指标的数据。与之不同，克罗伊哥弗汀(Craig Foltin)(1999)认为：政府绩效评估是确定纳税人资源是否有效的用于服务和行政管理项目的过程。这包括了数据的收集和分析，标杆和谨慎的预算设定。其中，标杆是十分必要的，因为它为政府测量或者判断绩效提供标准和参考，而预算管理、计划和沟通，也同分配
4、和使用政府资源一样重要。2关于政府绩效评估指标与模型的研究对政府绩效评估指标与模型的研究，是国外政府绩效评估研究的焦点所在，呈现出百花齐放、仁智互见的局面。20世纪80年代初，英国雷纳爵士负责的效率小组提出了“三E评估模型，即建议在财务管理改革中设立包括“经济”(economy)、“效率”(efficiency)和“效益”(effectiveness)在内的“3E”评估指标体系，此后，该模型逐渐发展成为西方国家实施公共部门绩效评估的基本模型。1992年，哈佛商学院的罗伯特，卡普兰和大卫，诺顿又从企业发展的战略出发，开发出一种绩效管理的平衡计分卡(简称BSC)。该平衡计分卡从财务状况、顾客服务、
5、内部流程、学习与发展四个层面来评估企业业绩，取得了很好的效果。随后不久，该模型被引入政府绩效评估，发挥了良好的作用。2000年，美国的瑞辛和马祖奥等人首次将顾客满意度指数应用于地方政府绩效评估，构建了政府的顾客满意度测评模型，并对纽约市政府的顾客满意度指数进行了测量，进而拓宽了政府绩效评估指标与模型研究的视角。此外，以美国希拉丘斯大学马克斯韦尔学院帕特丽夏，英格拉姆教授为代表的部分学者，从管理能力的视角设计了政府绩效的评估模型，主要反映在美国联邦政府绩效项目(Covernment Performance Project;简称GPP)中。近些年来，欧洲行政学院也提出了自己的绩效评估模型通用评估框
6、架(CFA)，该框架内含促进(enables)和结果(resuhs)两大要素，共9个主要指标(criterion)，其中领导力、人力资源管理、战略与规划、伙伴关系和资源、流程及变革管理属于促进要素，员工结果、顾客/公民结果、社会结果和关键绩效结果属于结果要素，9大指标又包含有27个次级指标(sub-citerion)。3关于政府绩效评估推进方式的研究就如何推进政府绩效评估，不少发达国家的学者和相关机构可谓绞尽脑汁，提出了许多独到的见解。英国的审计委员会曾按照1999年地方政府法和2001年政府白皮书，在原有的最佳价值体系及地方政府公共服务协议的基础上，为单一制议会和郡议会、区议会、消防和救援机
7、构等公共部门，设计了一个综合绩效评估体系(Comprehensive Performance Assessment，简称CPA)，以推进政府绩效评估在实践中的应用和发展。该体系主要包括独立评价、综合评价和评价结果公布三个方面的内容。到2006年，审计委员会又根据具体的实施情况，对这一体系进行了大幅度的修订和完善，从而形成了最新的CPA框架体系。新的CPA框架体系内含单一制议会和郡议会CPA框架、消防和救援机构的CPA框架、区议会CPA框架三个部分。其中单一制议会和郡议会CPA的整体框架由发展方向评价、资源使用评价、服务评价和综合评价四个部分组成，每个部分又由设定的规则进行连接，最后通过评级的方
8、式得出政府绩效的高低排序，如图1所示。纳姆春(Nam-Joon Chung)则在系统分析韩国政府绩效评估成功实践和成功要素的基础上，从政府创新的角度，提出了下一段推进政府绩效评估的策略：(1)以人为本。将公民放在第一位，通过在创新过程中的公共参与，积极回应公民诉求和投诉。(2)与世界接轨。为减少不必要的试错，政府应当扩大合作机会，与世界上致力于推进政府创新的国家分享创新绩效和经验。(3)进入国家创新。它强调沟通，以及组织间、公务员与公民间的合作，公民的创造性与自愿性的创新将会受到鼓励。与纳姆春(Nam-Joon Chung)不同，韩国学者宋勇(Jeong,Seon-Yong)更注意利用最新的网
9、络信息技术打造政府绩效评估推进的“利器”。他把“娜拉商业处理系统”(BPS)引入政府绩效评估，为政府绩效评估工作提供了自动化和系统化的技术平台。就系统构成而言，“娜拉商业处理系统”操作起来比较便捷，该系统只具有任务管理和文件管理两个板块，其中，任务管理板块主要是根据功能和目的对政府事务进行分类，用以提高政府绩效信息处理的效率，而文件管理则主要是着意于提高政府文件、报告管理的效率。4关于政府绩效改善与提升对策的研究对如何改善、提升政府绩效，西方国家学者更是煞费苦心，提出了不少具体的有针对性的方针和措施。如许多学者从制度设计角度来研究如何提高公共部门绩效。他们认为，集权和分权这两种制度本身并不能带
10、来高绩效，而一种单一的制度形式在提供某种特定服务上往往不是一种有效的方法，只有弄清不同制度的优势并区别不同的服务类型，然后将二者进行匹配，才能实现高效。如迈克尔，麦金尼斯就提倡一种混合的制度安排，对不同的公共服务领域或者同一服务的不同阶段和部分采取不同的制度设计，以达到公共服务的高效率。史蒂文，科恩和罗纳德。布兰德主张运用全面质量管理(TOM)来提高公共部门绩效。一些学者主张通过实施合同承包来提高公共部门绩效。E.S.萨瓦斯用大量确凿的证据，证明合同承包是最有效率的。他认为，合同承包给公众更多自由选择的机会，这种自由选择能够推动竞争，而竞争又能带来更多成本收益比较高的公共事业和公共服务。同时他
11、又认识到，虽然合同承包总体上要比政府直接提供服务效率高，但这并不意味着合同承包在每一个个案上都能体现出优越性。因此，事先认真研究和权衡潜在的收益，选择适当的服务领域并在竞争条件下审慎推行合同承包，签约后进行有效监测，都是成功的关键。夏尔，德巴什从申诉机制的途径对提高公共部门绩效进行了独特的研究。他把这种申诉机制称作“混合监督”，即设立具有一定独立性的机构，受理公众对于行政机构的申诉，对行政机构进行调查、干预，以达到改善行政绩效和保护公民权益的目的。托马斯(Thomas)在公共决策中的公众参与中指出，公众参与能够增加公共管理所制定政策的有效性。桑德森(Sanderson I.)研究了结合组织(O
12、ECD)成员国的公共部门改革，发现这些国家构建了一种新的“公共治理”的模式，这种模式下政府规模更适度，而且特别强调绩效管理。通过对国外政府绩效评估研究成果的梳理与回顾，笔者发现，其研究呈现出四个特点：(1)研究对象相对稳定。国外政府绩效评估主要是着眼于对政府整体运作绩效和常规项目管理绩效的评估，都是为了寻求提升政府常规项目管理绩效的对策，实现政府使命和战略而不遗余力，绞尽脑汁。(2)范式借鉴居于主导。其研究范式、研究方法和技术路线均源自企业管理领域。他们在研究过程中，十分注重学习、借鉴和运用企业管理绩效评估的有益成果，注重利用这些成果来推进政府管理绩效评估方法的研究与创新。(3)时代特色比较明
13、显。研究者比较注意根据时代发展的要求来充实政府绩效评估的内容，丰富绩效评估的指标体系和理论模型，使之充满朝气和活力。(4)评估结果及时应用。国外的政府绩效评估研究并没有停留于评估层面，而是及时将之提升到绩效改善对策层面，注重根据评估结果来诊断政府管理存在的问题，并力求提出有针对性的对策和建议。二、国内政府绩效评估研究的总体态势梳理国内相关研究文献，可以发现，自2000年以来政府绩效评估研究呈现出良好的发展势头，呈现如下态势： 1研究起步晚起点高发展势头好 一是我国政府绩效评估研究起步比较晚。西方发达国家在20世纪70年代末，就已开展政府绩效评估的研究，而我国则是在20世纪80年代中期到90年代
14、初，黄达强、刘怡昌、彭和平、周志忍、彭国甫、左然等学者才率先开展对行政效率和行政效益的研究，当时还尚未提出政府绩效评估的准确概念，研究的条件也比较差，资料和经验都比较贫乏。二是尽管我国政府绩效评估研究起步较晚，但由于西方发达国家已有成功实践和理论研究，再加上我国学者的不懈努力，我国的政府绩效评估研究起点高，发展势头良好。2逐步从通论介绍性研究转向本土化专题研究20世纪80年代中期到90年代初，由于主客观条件所限，政府绩效评估的研究集中表现为对政府行政效率的研究，而且研究多是通论性和介绍性的，研究成果的针对性、系统性、全面性比较差，研究者或是对西方发达国家政府绩效评估的理论成果与实践经验进行介绍
15、，或者就政府绩效评估的一些概念性、内涵性的问题进行总结与概括，还尚未提出政府绩效评估中国化、本土化的宏观思路与具体对策。例如，左然对英国政府绩效评估的评估尺度、实践进展和功能作用进行介绍;黄达强则概括分析了西方国家为保证文官工作效率的制度设计;周敏凯则探讨了西方国家行政人事制度的效率性;周志忍归纳了英国公共组织绩效评估的历史背景、基本元素、主要内容以及功能定位;彭国甫对行政效率、行政效能和行政效益的内涵及其相互关系作了剖析，并对行政效益与经济效益、社会效益、行政速度的关系进行了探讨;等等。到20世纪90年代末，特别是2000年以后，随着研究条件的日益改善，以及研究者对于政府绩效评估问题认识的加
16、深，政府绩效评估研究逐步从初期的通论介绍性研究转向本土化的专题研究。表现在两个方面：一是研究者在研究过程中，注意发现和挖掘传统中国政府管理中的绩效考评理论和思想，而不再停留于对西方国家政府绩效评估理论与实践的介绍上。如周凯对中国古代的绩效评估思想和理论进行了概括和归纳，认为：“绩效评估不是近现代才产生的，只是带上了现代社会的明显烙印而已”，实际上，管理考核早在我国秦朝就已经出现，并且，繁荣于唐朝，完善于清朝四。侯经川则总结了中国传统社会绩效考评的发展历程，并概括了传统社会绩效考评的特色。二是研究者开始对西方发达国家政府绩效评估的理论基础、文化背景予以重视，从而对这些理论和成果的普适性提出质疑，进而研究逐步从强调范式移植转向突出范式创新，关注政府绩效评估的本土化建构，力求寻找并创造有利于政府绩效评估在中国扎根、延续、发展的因素和条件。如孟华在系统分析美国
