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1、不考察不规划，无效应难生存我的规划实践心得各位同仁，大家好！首先感谢工程咨询协会举办的这次培训班，为我提供了与在座的各位进行学习、交流和分享的机会。非常感谢！我今天发言的题目是：不考察不规划，无效应难生存，副标题我的规划实践心得。屈指算来，我从事规划编制已有十多年的时间了。记得上世纪九十年代末期，领导安排参加山东省计划委员会九五、十五规划前期研究课题，后来安排给我的另一项任务就是参与编制山东省国民经济和社会发展第十个五年计划纲要。那时，什么叫计划、什么叫规划，我一点不懂，只能跟老同志、老领导，边学边干、边干边学。今天，在相约“十三五”今天，面对新形势、新任务、新要求，特别是市场配置资源发挥决定
2、性作用的情况下，如何才能编制好一个地区、一个部门或一个行业的中长期规划，这不仅是一个理论问题，更重要地是实践问题。通过这些年的规划编制，我深刻地体会到，要编制好一项规划实属不易，虽不能以千锤百炼为之，但须历经反反复复、几经上下，这是极其寻常的事情。不过掌握规划编制其中的一些思考顺序、编排布局、指标测算、文字写法等基本经验却非常重要。正是基于这样的认识，通过对我近几年主持、参与编制的省市县规划、相关课题研究的解剖、分析和评价，结合规划理论，力求从中发现规律性、运用技巧性、把握特殊性，以期为今后从事“十三五”乃至更长一个时期五年规划编制、科研的同仁、政府领导提供具有借鉴性和可操作性的智力支持。共讲
3、4个问题一、规划认知（从理论概念阐释）（一）规划的概念。规划的概念从网上一查便知，意即进行比较全面的长远的发展计划，是对未来整体性、长期性、基本性问题的思考、考量和设计未来整套行动的方案。这是通常的定义，也是大家的共识。毛泽东在实践论是这样概括的：“社会实践的继续，使人们在实践中引起感觉和印象的东西反复了多次，于是在人们的脑子里生起了一个认识过程中的突变（即飞跃），产生了概念。概念是在头脑里所形成的反映对象的本质属性的思维形式。是对事物总体特征把握。”（二）规划分类：规划按照不同主体、性质、内容、层级和时间划分，共有7大类型。1、按照制定规划主体不同划分 规划可以分为政府主体规划，亦可称总体规
4、划及其部门主体规划、企业主体规划，由此构成了宏观、中观、微观等领域规划体系。1）总体规划。是由政府主导编制并实施的规划，属于政府履职范围内的规划，包括三类：国民经济和社会发展规划、城市建设规划、土地利用规划和国土功能区规划等。这些规划普遍具有战略性、纲领性和综合性的特点，也是编制本级和下级专项规划、区域规划以及制定有关政策和年度计划的依据。2）部门规划。是由政府各部门或社会团体主导编制并实施的规划，属于部门职责范围内的规划，包括行业发展规划、企业发展规划等。2、按照规划性质不同划分规划可以分为发展规划和建设规划，前者侧重于思路理念、目标措施的制定，后者强调的是点线面的结合与落地。1）经济社会发
5、展规划。既包括经济领域行业发展规划、区域发展规划、产业布局规划、产业调整规划、功能区域规划和重点项目建设规划等，又包括教育、文化、卫生等事业发展规划，社会保障和社会管理规划等特定范围的规划。2）城乡建设规划。主要包括城乡建设总体规划、土地利用规划、城市环境建设规划、城市景观规划和城市生态绿化规划等。3、按照规划内容不同划分规划可以分为综合规划和专项规划。1）综合性规划。是指政府为了实现某种目标，对具有全局性的规划对象未来一个时期内发展变化状况的预期展望、谋划和重大部署。如国民经济和社会发展规划、城市建设总体规划、主体功能区规划和土地利用规划等。2）专项规划。是指以国民经济和社会发展的某一特定领
6、域为对象编制的规划，是总体规划在特定领域的细化，也是政府指导该领域发展以及审批、批准重大项目，安排政府投资和制定该领域相关政策的依据。包括各部门规划、行业规划、重点项目建设规划和有些特定性质的规划。如山东农业机械化发展第十二个五年规划济南“十二五”南部山区生态建设规划等。4、按照规划作用不同划分 规划可以分为指导性规划和政府组织落实规划。其中政府组织落实规划可分两类：一是主要以政府直接动用资源为主加以落实，如防洪设施规划；一是政府只起组织性作用或投入少量资金、采取一定政策引导等，以保证规划目标的实现，如高速公路发展规划等。1）指导性规划主要是在那些市场机制基本可以有效发挥作用，无需政府过多干预
7、的领域。编制这类规划的目的主要是通过对发展环境、市场需求、发展态势的分析预测和展望，阐明政府意图，引导资源配置方向，供市场主体决策参考，起间接影响企业决策的作用。实施的主体不是政府，而是企业。大多数竞争性产业的规划均属于此类性质，但今后随着我国市场经济体制的逐步完善，总的趋势会越来越少。制定的主体不一定是政府，一些行业协会也可以编制这类规划。2）政府组织落实的规划，主要是政府通过编制规划进行必要的扶持和帮助，单纯依靠市场机制会产生“市场失灵”，或市场机制难以做好、易造成盲目重复建设的领域。编制这类规划的目的是，在特定行业或领域，明确政府的责任和义务，克服政府干预的随意性，统筹重大建设项目及布局
8、、资金来源等。其作用既是约束企业，更是约束政府自身行为。公益事业、基础设施，高技术以及关系全局的关键环节和薄弱领域应编制此类规划。政府组织落实规划，也不是政府包办一切，若进一步细分，此类规划也可分为两类：主要以政府直接动用资源为主加以落实，如防洪设施规划；政府只起组织性作用或投入少量资金、采取一定政策引导等，以保证规划目标的实现，如高速公路发展规划等。5、按照规划载体不同划分 规划可以分为工业园区规划，如山东半岛蓝色经济区工业园区发展规划宁夏吴忠市立德工业园区总体规划等；产业集群规划，如山东省中小企业产业集群发展规划山东省装备制造业产业集群发展规划山东省电子信息产业集群规划等；特色产业带规划，
9、如山东XX葡萄文化长廊规划、 “十一五”古黄河产业带发展规划、凤凰岛海洋文化旅游产业聚集区区域用海规划等。6、按照规划层级不同划分新中国成立以来，我国规划一直沿用三级规划体制，即国家层面的规划，省、自治区、直辖市一级的规划和市县级的规划。如当前国家、省和县紧锣密鼓编制的三级规划为中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要、山东省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要以及山东省的各市县的国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要7、按照规划期限不同划分规划按照规划期限不同，可以分为长期规划、中期规划，也可以称为中长期规划。十年以上的规划为长期规划，如城市总体规划、土地利用规划、主体功能区规
10、划大多属于这种情况。五到十年规划，一般称之为中期规划，如国民经济和社会发展规划，三年以下可以称之为行动计划。由于规划的不同分类，其作用地位不同。国民经济和社会发展中长期规划，城市总体规划和国土资源规划属于上位规划，是其他各类专项规划制定的依据，其他专项规划属下位规划。按照规划层级分，国家中长期规划属上位规划，地方规划属下位规划。下位规划必须服从上位规划，这是规划编制必须遵循的一项重要原则。 （三）我对规划的认识上面我们从理论上对规划进行了阐述，我想从规划编制者的视点，谈谈什么是规划。简单地说，我认为规划包含着以下3层意思。1、从劳动价值理论的角度来说，规划是规划编制者对某一事物或某一区域赋予生
11、命力的智慧结晶。因为规划从形式到内容无不展现着你的才华。在现实中我们也看到不同规划所表现出来的内涵、风格、文字水平、规划质量是不同的。比如就我省前几年出台的“两区一圈一带”四大战略，山东半岛蓝色经济区发展规划、黄河三角洲高效生态经济区发展规划、山东省会城市群经济圈发展规划、西部经济隆起带发展规划，大家都知道，山东半岛蓝色经济区发展规划、黄河三角洲高效生态经济区发展规划分别在2011年1月和2009年12月由中华人民共和国国务院批准通过的两大国家战略；山东半岛蓝色经济区发展规划是我国第一个以海洋经济为特征的发展战略，黄河三角洲高效生态经济区发展规划是我国第一个以高效生态经济为特征的发展战略。这两
12、个规划如果大家感兴趣可以看看，写得非常好。立足实情、把握关键，紧扣国计民生、着眼发展需要、顺应人民期盼，既有一批对经济发展和结构调整、全局带动性强的重大工程，又有对推进社会建设、生态环保、改善民生作用显著的重大项目，对解决山东半岛蓝色经济区的突出矛盾、增进公平效率的重大政策，加速形成山东新的经济增长极，推进海洋生态文明建设，提高海洋经济国际合作水平，拓展国民经济发展空间都具有重要意义。2、从经济角度看，规划是编制者单位的产品，严格意义上讲，规划是商品，编制者就是生产者，委托单位就是消费者。上世纪做规划一般都是免费的，那时候，规划一般是由计划委员会牵头，从相关单位抽调能够胜任规划撰写的人员，无偿
13、的做。这时候规划可以叫产品。现在委托单位是付费的，规划增加了是商品的属性，很简单，因为规划是被用来交换才进行生产的。正是规划有了商品的属性，又派生了第三层意思。3、规划具有实用性和效应，这是规划编制者树立“规划”形象的最好途径。过去，确切地说，在上世纪八九十年代，规划做完放到了橱子里，或挂在墙上给人看，是一种摆设。有句顺口溜：“规划规划，纸上画画，墙上挂挂，通篇鬼话，不及领导一句话！” 在经济发展新常态的今天，从上到下都对规划有一个新的目标：正如李克强总理在陕西的一家民营快递公司考察调研时强调那样，“决不能让规划只挂在墙上，落不到地上。”委托单位对规划的观念发生了根本的变化。一方面经济新常态使
14、得我们发展的环境、条件、任务、要求等都发生了新的变化。人口红利、政策红利、资源红利等都在趋于减弱，如何认识新常态、适应新常态、引领新常态，保持经济社会持续健康发展人们仍处于探索中，在需要新理念、新思路、新举措的大环境中，一方面单凭政府一己之力难以解决经济发展过程中出现的方方面面、错综复杂的矛盾问题，需要借助外脑把握新的发展方向。正如李克强总理指出的那样：十三五规划编制要问计于民、集思广益，最大程度地汇聚民智；另一方面规划能带来资金和项目，如山东半岛蓝色经济区和黄河三角洲高效生态经济区规划被国务院批准以来，每年可获得8个亿的资金支持。再一方面，委托方是花钱买规划，买智慧，必须有效应，有用，推进当
15、地经济发展，惠泽人民。如果我们做的规划对委托方毫无效应，无一是处，在市场经济向成熟阶段发展的今天，就没有人来找我们做规划。这也是回答我题目里所说的无效用不生存的理由。多说几句。也许有人不同意这样的说法，因为在我们国家是一个关系社会，我上边有人、有熟人，或通过各种途径的运作，都可以承接到规划编制的订单。但随着社会秩序的完善和市场经济的成熟，不管你通过什么途径得到规划编制的订单，所编制出来的规划必须是高质量的，你必须对所做的规划负责任，不然，以后想在规划编制这个圈子将无法立足。因为规划的委托者消费者，将规划作为当前获取利益的支点，可持续发展的基点，惠泽人民，成就自己。如果你做的规划对他们毫无效应，
16、以后谁还找你做。这就是现实需要。请大家记住这点，规划是产品，质量是你生存的生命线。二、规划的特征规划的特征，从理论上讲，不同类型的规划有不同的特征，如总体规划特征：综合性、战略性、权威性和长期性等；城市规划的特点在于综合性和复杂性、刚性和弹性、前瞻性和可操作性等；职业生涯规划特点具有可行性、实时性、灵活性和可持续性特征。这些都是规划普遍性的特点。大家从书上和网上都能找到，我不展开讲了，我想从经济学的角度结合实战，说一说我对规划特征的认识。规划作为某事物本质属性的思维表现形式，除了上述规划特征（是指理论特征）之外，还具有产品特征，其表现有以下几点： 1、依附性。规划产品只有依存于有形产品，才能称其为规划，简称为依附性或融合性特征。规划在没有购买以前，只是存在
