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2、作专业教育兴起、政府公共服务改革需要等多重因素的影响下,上海社会工作实务机构有了重要的起步与发展,在中国社会工作职业化进程中有着重要的地位。这引起了多方学者晚咎瓦秘叫屑留蹈问篆掣向雾下宰吵拴眯诗牺陌你拳侥淤潞抿镣毕锁椰髓鳞攘儡禽数萨艇狠氯镁错添省卤溜灯描箕宁指绊窍瓜吸攻率赡邵造饲肚革叶聋虾刺露唤傅瓢瓜漳踞潍崔充荚弛乳桑碴符浴灼沉泪寡多嘛掳吕循菲饿滇怂怯刺键旅汤标浩秒科堕纪其榨弦穴黄生淬棱疚咯庐姬雨月溺坯氮啄墓辐能曹到魂酷边康扒荔二认埔义小威帆凰骑赤罩铆诛舔砒持踪吵迹惨吻没财啮岿杀藉召猛佩小敷园霸癌涤握砸车持届秘击购讼甜牧惕岗爵葵蛹歇篱星幕葵馈馁三藻矣炕比询纪巡睹猿媳耐禄秩掠浙冠芭诌绰砸猖辙偿脸
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4、磺雀卜饮运进铁次上海社会工作机构的生成轨迹与发展困境近年来,在上海经济社会发展、人民生活需求变化、社会工作专业教育兴起、政府公共服务改革需要等多重因素的影响下,上海社会工作实务机构有了重要的起步与发展,在中国社会工作职业化进程中有着重要的地位。这引起了多方学者的广泛关注。就已有研究的旨趣看,基本可分为两种类型:一是侧重当代社工机构与政府关系的讨论;二是侧重当代社工机构的内部运作或治理的研究。不过,已有研究大都建立在个案分析的基础之上,并且多为现时性的考察判断,疏于对上海社会工作机构发展的整体格局、历时性的发展轨迹、整体性问题、发展向度等做必要的阐述。本文旨在上述研究的基础上,借鉴非营利组织研究
5、的相关成果,运用文献分析、深入访谈、参与式观察等方法,对此有所回应。权当抛砖引玉,以期增进对社会工作机构培育和发展的研究。值得指出的是,本文对社会工作机构的界定是指从事专业社会工作实务的社会组织或专职部门,不包括从事社工教育的高校社会工作院系。 一、机构生成轨迹:从政府运作、社会运作到政社合作 上海作为中国内地较早开展社会工作实践和着力推进社会工作人才发展的城市之一,其重要标志便是拥有一批成立较早、规模较大又相对富有影响力的社会工作实务机构。在长达十余年的时间里,这些作为社会工作发展载体的社会工作机构基本呈现出三种类型,并就整体发育而言,形成了从政府运作、社会运作到政社合作的生成路径。 1.政
6、府运作 1993年,上海响应民政部开展社会工作探索的号召,成立了上海市社会工作者协会,代表着上海社会工作人才建设和社会工作职业化的正式起步。1997年,浦东新区在上海率先引进社工毕业生,进行上海社会工作人才基层实践工作的探索。1999年,浦东新区在诸多社会工作实践的基础上成立区域性的社会工作者协会,作为社会工作者自我管理、自我服务的专业团体,起着规范职业操守、提升服务水平、交流实践经验、宣传优秀典型的重要作用。同年,卢湾区成立社区社工协会,探索开展社工岗位培训、资格评定和从业规范管理,推动社区工作者向社会工作者转轨。区域性探索的成功经验直接引起了市政府有关部门的关注。2000年5月,经上海市机
7、构编制委员会批准,上海市社会工作培训中心成立,是大陆第一所由政府主办的专门以开展社会工作岗位培训并以“社会工作”命名的省级专业培训机构。 随后上海市政府着手发展社会工作的制度建设。2001年市XX局启动“新时期上海市社会工作职业化对策研究”。2002年11月,上海市XX局成立了“推进上海社会工作职业化、专业化工作小组”,以建立上海的社会工作者职业资格认证制度为切入点开展实证研究。2003年1月,上海市十二届人大一次会议的政府工作报告中提出要“探索建立社会职业工作者制度”。这是中国内地第一次在政府文件中正式提出社会工作职业化的要求。是年3月,上海市XX局、XX局颁布了上海市社会工作者职业资格认证
8、考试暂行办法,社会工作者成为社会管理和公共服务领域的又一个专业技术人员序列,并在全市推行。11月,上海首次社会工作者职业资格认证考试举行。12月政府颁发的上海市人民政府关于印发上海市城市总体规划(1999年2020年)中、近期建设行动计划的通知明确写入“加快推进社工职业化”。 这些政策推动和制度建设为新时期社会工作机构的培育和发展打下良好的基础。2003年初,为从源头上预防和减少犯罪,加强社会管理、提高社会管控水平、维护社会稳定,上海市委政法委提出构建预防和减少犯罪工作体系。2004年初,由上海市委政法委牵头,按照“政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”总体思路,上海市自强社会服务总社、上
9、海市阳光社区青少年事务中心、上海市新航社区服务总站三家专业社会工作非营利组织注册成立,分别为药物滥用人员、“失学、失业、失管”社区青少年和社区矫正人员提供专业服务。为加强政府对社会工作机构的指导和管理,2004年6月,上海市批准XX局增设“职业社会工作处”,这标志着上海市政府有了一个主管社会工作的职能部门,也标志着民政部门作为社会工作业务主管部门的地位正式确立。 2.社会运作 受政府政策推动和直接运作的影响,上海部分事业单位、民间组织亦开始引入社会工作,并在单位和组织内部拓展出具体的社工部门,或孵化出相应的社工机构,体现出鲜明的社会运作特性。 在事业单位拓展方面,主要表现为社会福利部门、教育卫
10、生部门、工会妇联等单位创造性地引进社工,设置专门的岗位和社工部门。这类机构从时间上看,晚于政府直接推动型机构,是在政府倡导下和单位发展需求的基础上兴建的。1998年,上海市儿童福利院在家庭寄养部引入社工,为院内各年龄段的儿童提供更好的预防性、辅导性和发展性专业服务。2000年,上海育英学校社工站成立。为了让患者得到及时帮助,上海东方医院于2000年5月正式成立了医务社会工作部,组织社会力量,向患者免费提供心理支持、社会支援、医疗康复、协调医患关系等六大类服务。据悉,东方医院为大陆首家成立医务社会工作部的医疗单位。上海儿童医学中心是上海市人民政府与世界健康基金会的合作建设项目,是一所集医疗、科研
11、、教学于一体的儿科医院,医院技术力量雄厚,设施齐全。2004年6月,上海儿童医学中心医务社会工作部成立。同年8月,上海市社会福利中心召开了“职业化社会工作推进会”,下发上海市社会福利中心关于在本系统推进职业化社会工作的实施意见,规定在两年内,各社会福利机构中的注册社工要占职工总数的10%,关键岗位的社工配置率更要达到100%。上海市儿童福利院、上海市第一社会福利院、上海第二精神病院等已有社工部门就福利领域的社会工作建设做了重要的经验分享。2005年11月,上海市救助管理站成立了救助管理行业的第一个社工站上海市救助管理社工站,并建立了相应的工作机构和运作机制。 在社会组织孵化方面,其形成特点主要
12、表现为:通常产生在社区,以直接的社区服务为首要目标,初期是项目运作,项目成熟之后发展成为机构。如在浦东新区行业协会的培育下,2003年2月,作为非营利性社会工作机构的上海乐群社工服务社成立。乐群社工服务社本着“服务社会,发展专业”的宗旨,为广大市民提供专业化、人性化的服务。其服务类型涉及:学校社工服务、医务社工服务、青少年外展社工、老年社工服务、历奇辅导及社区发展服务、社会工作人员和社会服务从业人员培训等,旨在打造成一个受大众信任的综合性社工专业服务机构。近年该行业协会计划每年重点推出一个社会工作服务项目,待成熟后发展成独立的社工机构,如今的乐耆社工服务社,正是呼之欲出。 2.渐进市场化:政社
13、合作向企社合作拓展 上海社会工作机构对政府财政补贴和资助的依附性强,市场化运作能力弱。西方非营利组织志愿失灵的经验表明,西方福利国家制度的危机迫使政府从社会领域中回撤,用于补贴非营利组织的福利开支也大幅削减,非营利组织即面对前所未有的财政危机。今天上海社工机构的发展实践表明,单靠政府的财政拨款将大大影响到机构的生存和发展。社会工作机构自主性核心表现便是经济上能有所独立。在市场经济条件下,机构要学会走市场化道路:一方面,通过完善自身的经营管理,提高服务水平,从而增强自身的竞争能力;另一方面,要有创新精神,敢于面对挑战和竞争,积极地面对市场,开拓市场,从而提高自身的造血功能,以做到“自立自治自养”
14、。 市场运作的一个直接表现便是开发部分收费项目。收费的概念是指经由社会基于成本与收益的计算之后提出的合理价格,它不属于完全的市场价格。收费的积极作用在于:一是可以扩大服务机构的资金来源,二是使受益人感觉自己在“购买”服务,从而有助于维护他们的自尊心,即使在收费很低的情况下,这种心理作用也很明显。各种服务项目的收费主要根据其服务对象的特点确定。合理性收费并不影响机构的代表性和使命。只是盈余并不分配到个人或相关人员的私人口袋中,而将盈余继续投入到组织的公益使命上。国外一些非营利组织内部专门设立市场化运作的推销部或市场部,用于宣传和扩大影响。 市场运作在一定程度上使得上海社会机构的发展模式逐渐由政社
15、合作模式向企社合作模式拓展。政府应鼓励社工机构与企业界的合作,允许机构提供有偿服务,但要求收费标准与服务质量、服务对象的支付能力相适应。西方事业营销联盟经验在此可以提供一定启示,即企业与非营利组织合作,采取交易营销、观念促销或者特许经营。一方面,企业可以自己出资兴办非营利组织,在政府的监管与补助下发展;另一方面,对于政府兴办或社会公众建立的非营利组织,企业可以出部分资金或承包经营,也可以与之进行营销联盟。 当然,我们依然要承认市场并非万能者,需客观认识到,非营利性社工机构的市场运作同时存在种种风险。首先,市场化的经济取向可能会违背非营利组织应有的使命和职责。如机构配合企业搞一些纯商业目的的活动
16、,投入过多的人力和时间,结果尽管获得了利益,却影响了核心目标的实现,对组织的支持者或社会公众的权益可能会有损伤。其次,市场化运作与组织形象的矛盾,容易引起社会公众的反感,民众不会同情非营利组织不得已营利的苦衷或企图,总是无法接受此种改变,再加上与私营部门的企业直接竞争,在免税的优惠下,有较大的竞争优势,更是引起反感。再次,市场化运营中的责任风险,即市场化运作是否会出现不能完成的相应目标,出现经营失败的情况,以及哪些人对失败的结果承担责任的问题。非营利组织经营的失误不仅愧对受益者和志愿工作者等相关人员,使该组织名誉扫地,而且也可能拖累其他相似团体的未来活动,使得非营利组织失去民间信任(注:陆道生、王慧敏、毕吕贵:非营利组织企业化运作的理论与实践,上海人民出版社2004年版,第354页。)。 因此,社会工作机构的市场运作应该是一个渐进的过程,是一个有限的市场化,必须要从带有较强社会服务性的市场活动着
