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1、国有银行改革新思路崔 龙* 金融学2000级（2）班。作者联系方式：住址：首义34#624室；电话：88081834；E-mail: 。本文是作者在2003年36月间完成的，期间查阅了大量资料，文中对于未直接引用但也给过作者一定启发的文献未能一一列出。作者感谢宋清华教授和章晟副教授在本文的前期写作中给予的指导和鼓励；在本文初稿提交为学年论文后，感谢指导老师刘春志副教授的详细建议和悉心指导，以及刘惠好教授的有益评论。当然，文责自负。摘 要：本文是对国有银行产权结构调整的具体模式的探讨。文章首先分析了在金融改革中国有银行改革的核心地位，进而阐述了国有银行改革过程中产权结构调整的必要性，主要是国有产
2、权的退出和民营产权的引入；然而在中国的渐进转轨之路还远没有走完的情况下，国有银行实现完全的民营化在短期内显然是不现实的，因此给出一中间模式。这一模式的主要内核仍是股份化，具体的含义为：一是政府主导国有银行改革，二是股权安排上国家相对控股。具体的组织形式主张采取在美国一度十分流行的“纯粹性银行控股公司”形式。关键词：渐进转轨 国有银行改革 产权结构调整 民营化一、金融改革的着力点：从体制内入手中国过去20余年，渐进式改革的主要成就，就在于发展起了一个以市场为导向的“非国有经济”（樊纲，2000），主要采取了体制外改革和增量改革的方式（盛洪，1996），而没有急于触及体制内的“存量”（主要为国有企
3、业）。这样，一方面“非国有经济”的蓬勃发展维持着经济的高速增长，这为改革提供了巨大的动力；另一方面，在国有金融的强有力支持下，国有经济一直保持着“低效率”的增长，这又大大减小了改革的阻力。从而保证了渐进改革的顺利进行并取得初步成功。因此，谈及金融改革，许多学者就极力主张运用同样的方式，即在国有金融体制之外发展“非国有金融”，让壮大后的“非国有金融”再来打败“国有金融”。 2002年下半年在关于民营银行准入问题争论中的“新建派”就是这种观点的典型代表，主要文献可参阅徐滇庆（2001）。 笔者则认为金融改革应从体制内入手，特别是对国有银行的改革，事关金融改革的成败。一方面，经过一二十年的渐进改革，
4、中国政府已相对成为一个“强政府”，在面对金融改革时有了相当的控制力。过去以牺牲金融效率为代价的改革方式，在今天应该主动加以改善。而且，同样采取渐进的改革方式，如先改一家，所带来的阻力（主要来自国有企业和银行自身）也是有限的。也可以这样理解，在经济大环境变好的情况下，过去渐进改革的成功为直接启动金融领域的“存量”改革奠定了良好的基础。因而，我们没有必要再花一段较长的时间采用经济领域同样的方式去改革金融，而是可以合理的加速直接进行体制内改革。另一方面，也是最关键的，目前发展体制外金融已经缺少了与过去在体制外发展“非国有经济”相类似的客观环境。当初，“非国有经济”之所以能迅速成长起来，除了政策上的宽
5、松之外，另一个极为关键的条件是当时有充足的劳动力资源可供其使用。如在改革之初，仅有20%左右的社会劳动在国营企业中就业，在农村存在着大量的剩余劳动力，一旦在农村实行了允许乡镇企业和个体、私人经济发展的政策，非国有经济就可以迅速地发展起来（樊纲，1993）。即只要有相当的原始资本，一些中小企业就能到市场上非常容易的买到其所需要的生产资料主要为劳动力和产品原材料。从后果来看，非国有经济之所以能对经济增长做出巨大贡献，一个主要原因也在于其作为劳动密集型产业，大大提高了劳动力这一生产要素的配置效率。但世易时移，如今的金融领域所面临的环境已大不同左。首先，最重要的金融资源（主要为存款）有3/4被垄断在国
6、有银行内 国有银行在整个金融业中的地位举足轻重。2002年底，国有商业银行的资产占所有金融机构总资产的58.7%（中国人民银行统计季报，20031，P96）。又鉴于资本在发展中国家的稀缺性和国家信誉担保国家银行，非国有金融很难像过去非国有经济运用劳动力那样自如的得到可运用的大量金融资源。其次，金融业是相对的资本密集型行业，对员工的素质要求比较高，农村的剩余劳动力不可能胜任，而从国有金融机构那里挖员工也并非易事 虽然目前国有金融机构效率低下，但其员工也不会轻易跳槽，原因在于他们不单单要考虑工资待遇问题，还要考虑福利、家庭的稳定等一系列连动问题。再加之，2001年底我国加入WTO之后，原来相对封闭
7、的环境已不存在，国内金融业要面对的是国际上大的竞争环境。这决定着我国的金融改革不可能像非国有经济那样拥有一个一二十年可以稳定成长的外部环境，相对来说却只有510年的时间可以在没有大的干扰的情况下进行改革。 即使在2006年全面对外开放金融业，外资金融也不会很快进入国内。原因是在一个陌生的环境下，他们还需要几年的摸索期。从这个意义上，我们的金融领域至少还有10左右的稳定改革期。 而这510年稳定期拿来改革国有银行相对是比较充分的，但在体制外发展“非国有金融”则明显不足。所以，上个世纪80年代一批新兴民营企业的小商品走俏街头巷尾，但如今我们以美好愿望成立的民营金融机构却未必能同样风光，从而也就很难
8、说其能挑起中国金融改革的大梁。唯一的出路就在于改革国有金融，而国有金融改革的主战场显然又是国有银行改革。二、国有银行改革的核心：产权结构调整从前面的分析来看，作为金融业体制内改革的主要内容，国有银行改革对整个金融改革的成败至关重要。那么，国有银行改革的首要任务又是什么呢？本人认为是产权结构调整，其是国有银行的一切糟糕现状得以改善的前提。第一，产权不改，国有银行的公司治理结构不可能得到完善。国有银行改革的本质内容就是逐步将其办成“具有完善公司治理结构的现代金融企业”。有人认为，国有银行可以像过去国有企业那样承包给民间经营，而产权仍为国家所有。这样即实现了广义上的民营不动所有权，只转移经营权。从而
9、可以逐步完善其公司治理结构。这种想法是好的，但能否实现则存在困难。原因是，过去的事实证明，在一般经济领域广泛实行的承包制就有诸多弊端，明显的一点是经营者过分的追求短期利益、对资源的过度使用等；而鉴于金融业的特殊性，一旦实行承包制，肯定会产生更多和更严重的问题，后果也将更加糟糕。可以想象，“承包”给民间的国有银行同样不可能实现政银分开，也就不可能实现真正的民营化，更不要谈什么公司治理结构的完善了。第二，产权不改，国有银行不可能有动力支持民营经济，那么提高金融资源的配置效率也就是空谈。应该说，我们改革国有银行的最终目的是提高其对金融资源的配置效率，具体的就是让大量的资金流向新兴的民营经济。但在国有
10、独资下是不可能实现这一点的。从现实中看，虽然中国人民银行一再发文敦促各国有商业银行加大对中小企业的贷款力度，但效果却并不理想；即使有，也只是国有银行应付央行的“面子活”。原因仅在于中小企业缺乏信用、给中小企业贷款成本高吗？显然不是！更本质的原因在于，国有独资下的国有银行贷款给国有企业既不承担任何风险（特别是政策性贷款，商业性贷款他们也可往政策性上靠），又能获得利益； 主要原因在于，作为国有企业的第一注资人国家，在财政收入占国民收入的比重急剧下降的情况下，其对国有企业的注资能力也大为削弱，而鉴于国有银行与国有企业的同属“国有”，“国有银行就在实际上代替国家充当了对国有企业注资人的角色”（张杰，1
11、997），从而，国有银行可以毫无顾忌的放贷款。 但给体制外的中小企业贷款，由于属于国有银行的纯商业贷款，那么风险则一律由其自担，是吃力不讨好的事情。这样一来，在许多民营企业的不规范运作、信誉没有树立的情况下，加之国有银行辨别优劣客户的能力十分贫弱 事实上，从后面的分析来看，国有银行在对民营企业贷款上根本没有动力，所以更多的时候“民营企业毫无信誉而言”往往成为其拒绝放款给民营企业的借口，而不是去努力提高自身的辨别能力。，那么贷款给民营企业的风险也就不小 而且，如今国有银行普遍实行贷款责任制，信贷员对自己放的贷款全程追踪，承担相应责任，这就更加不利于对民营企业放款；对高层管理人员，就更不愿意看到贷
12、款给民营企业出现风险，那将事关其政途。所以，在国有银行内部从上到下，都没有动力给民营企业贷款。相比来说，何不安安稳稳的给国有企业贷款，而去自找“麻烦”呢？况且对民企的放款一旦出问题，还可能会引来“收了对方的贿赂”（樊纲，1999）这种荒诞不经的嫌疑。所以，即使国有银行的资金多的贷不完，其也宁愿存在央行的账户上、买国债等，而根本不愿意贷款给中小企业。但一旦国有银行的产权多元化、大量的民营股份进入后，对国有银行的盈利能力的要求就会增强。而大量贷款给国有企业、存款于央行或买国债显然不可能有高收益，此时就会要求其提高对中小企业的信用级别的辨别能力，从而逐渐主动放款给中小企业。另外，国有产权部分的退出国
13、有银行，也不会影响其稳定性。原因是，在国有独资之下，国有银行是以国家信誉做担保（这也是为何国有银行的问题如此严重，但老百姓仍然将钱存进去的原因）。但由于“国家信誉具有不可分性”（张杰，2003），所以即使国家只有一点点股份在里面，老百姓照样认为是由国家担保的，不会出现挤兑。况且，国有产权是逐步退出的，而不是一下子退到很小的比例（比如10%以下）。由此看来，改革开放以来的中国银行业在进行了机构扩张、金融工具创新两次大规模的竞争之后，将必然要进入第三次最具本质性的竞争产权改革（易纲、赵先信，2001）。产权结构调整已成为国有银行改革所不可逾越的障碍，拖得越久，改革的难度就越大。那么，产权如何改？三
14、、国有银行产权结构调整的过渡安排：纯粹性银行控股公司1.过渡时期中国国有银行的二重属性：公共性和竞争性并存。在谈起国有银行的产权结构调整时，孙章伟（2002）认为，由于银行业既是关系国计民生的行业，又是竞争性很强的行业，所以如何在“国计民生”和“竞争性”之间找到一个最佳结合点，对国有银行所有权安排改革尤为关键。其实，更直白地说，笔者认为转轨时期的国有银行体制事实上已具有了“公共性”特征，这在表面上体现为其毫无条件的支持国有企业，以维持经济持续增长，背后的最终目标其实是保证就业、维系社会稳定等。从产权特性和产业定位相对应来看，公有产权对应“公共性”，民营（私有）产权对应“竞争性”（杨灿明，200
15、1）。但明显地，在过去的相当长一段时期，国有银行都在发挥“公共性”功能，而几乎毫无“竞争性”可言 谢平曾说过，四大国有银行表面上的相互竞争只是为了讨好“父亲”（朱桂芳，2002）。；所以，本应以盈利为目的的国有银行的产权特性和产业定位存在相当的错位。但另一方面，可以肯定地说，在中国的渐进转轨尚未完成之前（主要表现为国有企业仍大量存在），国有银行的“公共性”仍将有必要存在。但无疑地，中国加入WTO之后，金融领域的竞争性将明显增强，而且中国要将国有银行办成真正的现代金融企业的目标也要求逐步增强其“竞争性”一面。所以，我们今后努力的方向也就在于如何降低国有银行的“公共性”，增强其“竞争性”。显然，调
16、整国有银行的公共性与竞争性的要害又在于适当的调整其产权结构（以逐渐改变其产权特性）。 随着国有银行发挥“公共性”（表现在对一些产权特性和产业定位错位的国有企业的支持）的功能越来越弱，其“竞争性”必然会越来越强，当“公共性”消失的那一天，就是其市场化改革完成的时刻。但需要注意的是，在一些公共领域，国有企业的存留将是必然的，而一些本应由私人经营的竞争性行业中的国有企业，随着改革的推进，最终将会转变为私人企业。而剩下的一些在纯粹公共领域的国有企业所需要的金融支持可以由政策性银行来提供。从这个意义上，目前的政策性银行还不能担此重任。那么如何在国有产权和民营产权之间找到一个合适的比例是国有银行产权结构调整的核心要务。2.降低国有银行“公共性”、增强其“竞争性”的关键：实现真正的民营。过去的事实一再表明，国有国营下的银行是不可能具有
