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1、晏国祥海南省联社的改革路径和未来展望 晏国祥:海南省联社的改革路径和未来展望一、省联社改革难难在哪里？ 笔者认为省联社改革最大难点在于改革各利益主体对改革诉求的差异。虽然理顺管理体制是所有主体共同的愿望，但在实现方式的存在差异，这种差异源于各主体从自身职能定位及由此对理想省联社模式理解的偏差。当今省联社改革形成了“要改”成共识，但“怎么改”却各有说法局面。从银监会蒋定之副主席2008年，对东中西部九个省（区）改革情况进行调研后形成报告中就可以初见端倪：“省联社的改革问题是近年来各方面关注和争议的一个焦点。调研中了解到，各方面对加快推进省联社改革的认识是一致的，但在如何推进改革特别是如何界定省联
2、社的职能定位上存在不同看法。政府的同志认为，既然中央要求省政府承担风险责任，作为省级政府管理平台的省联社，其管理权力就不能受到过分限制和削弱；省联社的同志认为，辖内农村信用社的管理权力来自于政府授权，鉴于这样一种管理体制和目前农村信用社自我管理能力普遍不足的现状，省联社的这种管理不能受到制约，一定意义上还要进一步强化；银监局的同志认为，现阶段对农村信用社加强管理是必要的，但这种管理应当是一种行业管理，而不是行政化的人财物直接控制，同时应当加强和改进对基层社的服务；基层法人社的同志认为，省联社应更多地注重服务，而不能将履职重点放到管理上。”因各利益主体对省联社改革模式各有说法，各有所求，所以，一
3、些有价值工作一直难以启动。如在2008年银监会合作部召开年度工作会议就提出“选择东中西各选一省作为改革试点”的提议至今都没法启动。除此之外，在深化改革试点阶段中已有省联社改革实践也难以看清未来的改革方向。这其中主要包括重庆农村商业银行的成立与宁夏黄河农村商业银行金融控股模式浮出水面。人民银行对重庆农村商业银行所代表的“重庆模式”公开质疑与反应是前所未见的，地处传统农业经济区的宁夏省联社在“不经意”中改制为控股公司同样让人感到不可思议。所以，省联社现在改革现状是因各利益主体都无法有效地说服对方及没有占主导地位的声音，省联社应选择何种改革模式已陷入无限的争论中，“说得太多，做的太少”。二、影响省联
4、社改革路径主要因素 未来省联社改革受哪些因素主导，也就是决定未来省联社改革走向的主要因素是什么呢？个人认为，主要取决于以下因素： （一）农村信用社的政策性定位。胡锦涛主席在2007年就提出农村金融改革目标：多层次、广覆盖、可持续，这也代表着中央政府对农村金融改革的期望。而农村信用社作为当今农村金融市场上当之无愧的主力军，它承担实现城乡统筹发展、缓和社会矛盾的社会责任，它在未来政策性定位将直接影响省联社改革模式选择。 （二）省政府是省联社模式选择终级决策者。2003年国务院制订深化改革试点方案一大特色就是将农村信用社管理与风险处置权下放给省政府，中央不再承担最后“兜底”的责任并且明确不能将农信社
5、管理权下放给省级以下的地方政府，这一立场至今未变，这也是农村信用社改革60多年改革历史经验与教训所得。在信用社股东未充分发挥作为资本家应有的作用、存款保险与行业求助机制尚未建立起来、以国家信用作为隐性担保前提下，省政府应是省联社改革模式选择主导者。现在大部分省联社改革之所以处于模糊不明朗的状态，主要原因之一在于进入21世纪后，中国经济顺周期高增长及国家对农村反哺扶持政策使得农村信用社发展呈良好的发展态势。在此情况下，省联社改制一则可能会产生动荡与风险，二则省联社改制可能需要运用巨量金融资源与大量协调工作，甚至需要运用行政权力来强力推行动，大部分省政府趋向于“无为而治”。可以看到，在当今凡属省政
6、府强势介入的省份，省联社改革工作进度较快。省政府介入少的省份，省联社改革方向分歧表现特别明显，冲突也十分明显。 （四）农村信用社的特殊性。农村信用社特殊性体现在以下三个方面：一是地位特殊。农村信用社是农村金融市场服务，特别涉农这一块业务的主要提供者，涉农业务主要需求者也正是在当今缩小城乡差距，建设社会主义新农村背景下政府需要给予重点扶持的对象。二是经营状况特殊。主要体现为农村经济发展存在区域性差异形成农村信用社系统内巨大的地区性差异（如广东的珠三角与非珠三角；江苏的苏南与苏北；北京、上海深圳、重庆、天津等少数高城乡一体化的地区与大量非沿海地区的以传统农业为主的地区）；全国农村信用社相比其他银行
7、类机构在财务指标、资产质量的差异（截至2009年末，农村信用社资本充足率低于商业银行平均水平 5.4个百分点，3省份仍为负值。不良贷款率高出商业银行平均水平9.2个百分点，6个省份整体不良贷款率超过15%；专项准备充足率低于商业银行平均水平124.8个百分点）。历史包袱依然很重且难以靠自身发展（银监会蒋定之副主席在2008年第四届中国金融改革高层论坛上提出农村合作金融机构约6000亿元历史存量包袱，如靠自身努力化解，大体上要花费15-20年的时间）。三是营运模式特殊。农村信用社主要服务于广大农村地区，农业具有天然弱质性且容易受气候自然条件影响，所以农村金融服务的盈利性较低，商业银行不太愿意从事
8、相关服务。因服务“三农”这一特殊对象，农村信用社改革处于这样两难的界地：一方面要求法人层级要下沉，缩短决策链，加快反应速度，充分发挥因地处本地在信息获取方面的优势，减少因信息不对称性引发金融风险，另一方面，当今监管机构要求做到具备“自主经营、自我约束、自我发展、自担风险”能力的要求下，需要提高法人层级，做大规模，充分发挥规模经济作用，提高防范风险的能力。三、省联社未来改革影响因素走势预测 （一）未来的省联社应继续承担监督辖内机构支农服务的职能。近年来，随着农行“返乡”、邮储改制成银行回归农村、农发行扩大服务范围、村镇银行、小额贷款公司与资金互助社等新型农村中小金融机构不断涌现，看似有千军万马逐
9、鹿农村，然而，应看到，正规的金融机构依然不具备民间借贷的先天优势，虽然有许多新的银行来服务农民，但出于商业化动机，许多支农业务依然会“无人问津”。农村信用社因农而生，因农而立，鉴于它自身核心竞争力，农村才是它主要服务对象，从事城市金融并不是它的所长，而且中国广大农村地区提供它广阔发展空间，所以，从“经济人”理性来说，农村信用社要“脱农化”也不符合它的发展目标。与此同时，缩少城乡差距，实现城乡统筹发展并非朝夕之功。所以，笔者认为，在未来一段时间内，农村信用社作为支农主力军的地位暂时应不会发生太大变动，特别是在风险较大涉农业务方面依然将发挥其他金融机构不可替代的作用。应看到，基层信用社机构出于政府
10、监管机构要求具备“四自”能力的压力与商业化驱动，产生机会主义行为在所难免，而且农村信用社法人层级低，小法人众多，相关监管机构监管成本很高，如用一个独立专业化监管机构来监管辖内机构支农工作，将大大降低监管成本，而选择省联社来行使这个职能将是水到渠成、成本较低的理性选择。 （二）未来的省联社改革选择将主要体现省政府的意图，历史包袱与困难联社发展的问题将是省政府思考的重点。在深化改革试点阶段，一个重要举措就是将信用社管理权下放给省政府，所以，按理来说，省政府才是省联社改革模式最终选择者。然而，现实中，因这种公共责任的虚化与近年农村信用社发展势头较好，大部分省政府对省联社改革并未提出实质性明确地指示。
11、相对而言，部分省政府较重视省份，省联社改革推进速度较快。尽管各省的农村信用社存在千差万别，但对于所有承担着农村信用社管理与风险责任的省政府来说，它们都不得不面对以下三个问题：一是农村信用社管理与风险处置权能不能进一步下放给地市级与县级政府呢，就像2003年中央将管理权下放一样。国发15号文已明确提出不能把农村信用社管理权下放给省级以下地方政府，那在未来的一段时间内，这条“天规”有没有可能变动了？县（市）联社作为地方性金融机构，无论是在改制过程中，还是日常经营发展中都需要地方政府的支持与帮助，这是在当今中国现实国情下都是无法否认的现实，将管理权下放给地方政府，省级政府可以免责，从这个角度来说，省
12、政府应具备这种冲动，而且一些省份已表现出这种苗头。然而，从过去60多年农村信用社发展历史教训来看，中央政府很难认可这一点，继续下放给地方政府难以通过国家政策关。而且还存一个这样的矛盾，发展较好的县（市）信用社当地政府愿意接纳它的管理权，而省政府可能不太愿意把自己手上的优质金融资源下放给当地政府，而发展较差的县市信用社尽管省政府有冲动下放给当地政府，但当地政府可能因较重的历史包袱而不愿意承接它的管理权，而且也不具备全面风险管控能力。二是有没有可能通过存款保险与信用社行业救助机制来卸下省政府承担的风险管理责任呢？存款保险已讨论了10多年，现在至今仍未出台，难点在于是全额保险还是限额保险。鉴于中国现
13、有收入水平较低、投资渠道不足与存款对社会的特殊稳定意义，全额保险将是较好的选择，但由此引发的道德风险不容忽视，效果与现在以国家信用为基础的隐性存款保险差别不大。而且对于农信社来说，实施存款保险反而会加重了经营负担。如根据风险程度大小确定保险费率，哪些欠发达的信用社更是不堪重负。如果以省为基本单位，建立西方成熟农村合作金融行业救助机制，省政府需要除了注入一定的前期扶持资金之外，最难解决的问题在于说服与协调各风险程度差异不一的县（市）联社，同意建立共同行业救助机制。如采用成熟农村合作金融普遍采用一种的相互联保制（即所有系统内的农村合作金融机构以自有资产向系统内其他的机构的债务负有限责任），在当今我
14、国信用水平普遍不高的情况下，个人联保贷款都难以发展，更何况独立法人机构之间债务连保。所以，结论是省政府以国家信用作为农村信用社隐性存款保险制度安排将会延续一段时间，显性的存款保险制度无法在短时间建立。三是省政府如何解决农村信用社存量包袱问题，让它具备正常“造血”机制呢？任何金融机构改革首要目标应是财务指标健康，然后才是机制的健全，从某种程度来说，金融机构的改革是一种财务计算与安排（所以，从这个意义来说，批评以票据置换不良为核心的深化改革试点方案的效果没有实现“花钱买机制”的说法过于拔高央行票据的作用，不够公允）。所以，如从财务角度来审视农村信用社改革，核心问题应是“谁来为巨量历史包袱埋单”，也
15、就是“钱从哪里来”的问题。从现在农村信用社改革实践情况与认知来看，主要有以下7条路径：1.中央政府注资（如深化改革试点阶段发行一千多亿专项票据）、2.省级政府（如深化改革试点阶段省级政府拿出分红补贴与建立风险防备基金等）、3.各级地方政府（如捐赠优质资产、现金、帮助清收不良）、4.信用社股东或引入战略投资者与自然股东（如溢价发行）、5.信用社自身努力（如搞好内部经营管理，提高经营效益）、6.提前透支国家税费优惠政策（如以透支未来信用社所得税与营业税收益，比如路桥货款之类）、7.农村信用社机构之间整合（如将法人层级做高，发挥规模经济与范围经济）。对于第一种途径，自然离不开“中央政府会不会搞二次票
16、据发行之类大规模扶持呢” 的疑问。2009年5月，银监会合作部主任臧景范就向财经记者强调，“中央财政再给农信社注资是不可能的，由于农信社是地方性金融机构，没有国家股本，加之中央地方财政分灶吃饭的体制，在理论上中央为农信社注资也有障碍。”即使中央政府再次下定决心，“扶马再送一程”，它也担心由此产生道德风险，重新陷入地方政府获益，中央政府“埋单”的恶性循环。所以，除非全国农村信用社再度出现亚洲金融危机之后的全系统严重资不抵债与天量不良贷款，中央可能会出资，在当今“太平盛世”之下，中央政府没有出资动力。而且，相比以往信用社管理，现在农村信用社在管理科学化、规范化上也得到长足的发展，不太可能重新出现亚洲金融危机后全行业系统性金融风险。对于第二种途径，省级政府有没有可能为农信社改革“埋单”呢？个人认为，重组成本不高的情况下，比如像浙江这种整体发展均衡政府有足够动力出资来对农村信用社机构与重组改革，然而，对于像广东、河北、湖南等这种总量比较大、存量包袱重、发展不均衡的省份，省政府即使它有心推动省联
