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1、我国实施风险为本反洗钱原则的探讨作者：杜金富2012年06月01日摘自：中国金融 2012年第11期共有0条评论打印Email评论近年来，中国金融业反洗钱工作取得了长足的进步。在此基础上，如何及时调整监管思路、实施风险为本原则，成为金融业反洗钱亟须探讨的重要内容。风险为本反洗钱工作原则的制度演进在全球范围内，英国是风险为本反洗钱原则的最早倡导者。英国政府、中介组织和学者研究分析认为，与其他国家比较，英国的反洗钱监管标准更严格、运作成本也更高，金融机构为执行反洗钱报告等制度投入大且成本逐年提升，但反洗钱工作并没有显示出与投入相称的实质效果。为此，英国金融监管局（FSA）最早在2000年1月制定的
2、新千年的新监管者提出以风险为基础的监管这一理念，2004年10月发布的国家反洗钱战略承诺政府在履行监管职责时，“将以风险为基础，用灵活的原则性规定取代描述性的、具体的监管要求”。英国推行以风险为本的监管，主要是基于三点考虑：一是市场对金融机构自身内控机制的信心；二是承认监管资源有限性和监管者局限性；三是对合理的监管目标的界定，反洗钱监管的目标为有效识别、防范和化解风险，而不是要求金融机构机械地遵循监管规则，寻求反洗钱监管的“零失败”。美国、澳大利亚等国家也相继在反洗钱领域推动风险为本的原则，美国金融犯罪执法网络（FINCEN）将风险为本的反洗钱监管方法概括为“将更多的反洗钱合规资源投入到洗钱风
3、险更大的业务领域”，要求反洗钱义务主体科学地评估本行业、本单位、本部门面临的洗钱风险，有轻重、有主次地履行反洗钱合规职责，以有效监控和防范潜在的洗钱行为。风险为本反洗钱原则的提出得到了国际组织的积极响应。2006年3月，金融机构反洗钱自律组织沃尔夫斯堡集团（Wolfsberg Group）发表了风险为本的反洗钱方法指引，将风险为本反洗钱原则确定为机构用以识别潜在洗钱风险的度量准则之一，机构在识别客户及交易的洗钱风险后，便可确定并实施相应的措施及控制方法。在总结各国经验并充分吸纳私营部门意见的基础上，金融行动特别工作组（FATF）、国际保险监督官协会（IAIS）、国际证券委员会组织（IOSCO）
4、等国际组织也在积极倡导并推行风险为本的反洗钱原则。2007年以来，FATF先后发布了针对会计师、贵金属经销商、房地产中介机构等不同行业的9个“风险为本”指引，发布了国家洗钱风险评估战略的指引文件，启动全球洗钱风险“战略监测项目”，并于2010年6月发布了首份FATF全球洗钱与恐怖融资威胁评估报告，上述指引性文件要求金融机构和特定非金融机构通过有效配置资源，使洗钱风险得到充分的重视和积极的应对。与此相适应，调整监管方法，使之与金融机构实施风险为本原则激励相容的理念开始得到各个国家和国际组织的广泛认同。经过反复讨论修订，2012年2月，FATF全会通过了新的反洗钱、反恐怖融资和反扩散融资国际标准（
5、新40项建议）。新70项建议是对现有国际标准的升级，其中对以风险为本方法执行反洗钱与反恐怖融资措施进行了明确和全面论述，使风险为本的反洗钱工作原则最终成为国际反洗钱领域的变革方向。风险为本反洗钱原则的内涵风险为本原则的含义前期FATF出台的指引也没有明确“洗钱风险”的概念，而是笼统地表述为“风险”（Risk）、“威胁”（Threat）和“漏洞”（Vulnerability），而且这三个词汇可以相互通用和替换。在2010年FATF关于国家洗钱风险评估指引的最新讨论中，各国反洗钱部门、国际货币基金组织专家对风险要素进行了分解，关于洗钱风险的概念正在形成共识。目前，FATF指引建议使用一致的术语，如
6、“风险”是指洗钱和恐怖融资活动发生的可能性；“威胁”是指潜在威胁，洗钱和恐怖融资活动对社会的危害；“漏洞”是指反洗钱和反恐融资制度体系中存在的会让洗钱及恐怖融资分子有机可乘的薄弱环节。风险是由威胁和漏洞共同产生的结果。所谓风险为本的反洗钱原则，简而言之，是根据风险状况及程度配置反洗钱资源。其中包含对金融机构和监管部门两个层面的要求。对于金融机构而言，在风险为本的反洗钱原则下，应当审视哪些区域或领域更具洗钱威胁，分析哪些产品或服务类型存在薄弱环节，识别哪些客户洗钱概率更大，要求金融机构根据自身对风险和危害程度的判断，灵活地选择实施与风险程度相应的反洗钱措施。对于反洗钱监管部门而言，以风险为本的反
7、洗钱原则要求其对金融机构的业务活动有深入和完整的了解，对金融机构所面临的洗钱威胁有全面的认识；能够运用合理的方法对金融机构的风险程度进行评估，并将评估认为存在较高风险的金融机构确定为监管资源分配中需要优先考虑的部分；制定和优化制度措施，提示其他金融机构风险，防范风险的蔓延。金融机构和监管部门应通过上述措施，优化资源配置，确保以有限的资源实现洗钱危害最小化的目标。风险为本原则的特征风险为本的反洗钱原则集中体现了以下特征。首先，风险和措施相称。风险为本的原则要求反洗钱监管部门、反洗钱义务主体为预防洗钱风险或降低洗钱危害所采取的措施与识别出的风险相匹配，按照优先次序，使风险或危害较大的领域受到更高的
8、关注。其次，成本和收益相称。风险为本原则下，反洗钱资源的投入将被有效地运用于高风险金融机构、金融机构高风险业务和已识别的威胁，降低洗钱活动对社会的危害，并能够适应不断变化的形势，更好地管理风险。最后，方法和效率相称。根据风险为本的原则，反洗钱工作方法将更富弹性，并优先采取效率较高的方法，通过提高资源的使用效率，显著减轻洗钱对于全社会的危害。从某种意义上，风险为本的反洗钱原则是市场经济条件下资源配置理论在公共政策领域的特殊运用，既体现资源配置的效率导向，又反映公共政策的社会诉求。其一，反洗钱监管主体与义务主体的目标相一致。风险为本的原则既适用于反洗钱行政监管部门，也适用于金融机构等反洗钱义务主体
9、，要求双方均以防范洗钱风险、降低洗钱危害为目标，并从各自的工作层面共同为这一目标努力。其二，资源与成效相匹配。从防范风险、降低危害的目标出发，金融机构须将资源优先配置于能够使自身面临的洗钱风险或危害得到最大程度遏制的措施，监管部门则应当合理判断各个金融机构的洗钱威胁，通过监管导向，优化调配有限的反洗钱资源，使全社会因洗钱活动造成的损失降到最低，也减少金融机构反洗钱工作的冗余成本。其三，原则与方法相统一。风险为本既是社会反洗钱工作须长期秉持的基础性原则，也是监管部门和金融机构面对个案时的指导性方法，应当成为反洗钱从业人员的工作准绳。风险为本原则的意义一套风险为本的反洗钱措施应当能够引导金融机构及
10、时有效识别客户和特定业务的洗钱风险，从而有助于金融机构将最多的精力和资源分配到风险最高的业务领域和环节。金融机构应当根据自身业务规模和客户特点量身定做风险防范体系，并通过设定合理的风险识别标准以实现降低内部和外部风险的目的。风险防范体系应当根据外部风险状况的变化而进行更新，以保证该体系的持续有效。监管部门也可以通过优化资源配置，针对金融机构的风险状况采取差异化监管，确保反洗钱监管制度运行成本最小、效用最大。风险为本原则是反洗钱工作发展到一定阶段后的必然选择。实践证明，与规则导向原则相比较，风险为本原则更具灵活性，在全球商业和监管要求日益复杂的环境下，风险为本原则成为反洗钱工作的重要基石。风险为
11、本原则的实施可以使监管者具有更大的灵活性，监管注意力可更集中于高风险领域；可以使金融机构拥有更强的自主性，对于勤勉尽责的金融机构合规压力明显减轻；通过监管者和金融机构之间的沟通，使双方的工作目标更加趋于一致。从风险为本原则出发，监管者与金融机构之间的关系将超越对立，而达成以降低金融系统洗钱风险、减轻社会洗钱危害为目的的协作默契。构建风险为本原则的中国特色反洗钱工作模式风险为本原则理念的普适性并不能替代各国的政策选择趋向，因体制机制差异，每个国家都在努力探索更加符合自身需求与特点的体制。在我国反洗钱法实施5年之后，全面评估、检视我国现有反洗钱制度有效性的时机已经成熟；贴近中国的洗钱风险状况实际，
12、着力构建具有中国特色的风险为本反洗钱工作模式任务紧迫。将风险防范确定为金融业反洗钱工作首要目标。依据我国反洗钱法的立法宗旨，预防和遏制洗钱活动是金融业反洗钱工作的首要目标。在实现这一目标的过程中，监管部门和金融机构从自身角度出发可能存在不同的理解。监管部门可能更为关注市场稳健，而金融机构可能更为关注合规与声誉风险。但双方目标的实现路径是一致的，即：通过风险识别、防范和化解，有效地发现并阻止洗钱行为，减少潜在洗钱风险对金融机构造成的伤害，维护金融秩序的稳定，并以此推动建立符合国际标准和中国国情的以预防为主的反洗钱工作制度和机制框架。需要指出的是，在反洗钱目标确定、体制架构以及各项制度措施的推行过
13、程中，应适当考虑监管成本和金融机构合规成本，注重对客户隐私及商业秘密的保护，在防范、遏制洗钱犯罪活动与保护社会公众及金融机构合法权益之间寻求平衡。尤其是在目标设定过程中，这一原则应得到充分的重视与尊重。赋予金融机构反洗钱工作更强的自主性。有学者认为，银行家如果按照日益增加的监管条文和细节行事，他们实际上已经成功地把责任的重要部分转嫁出去了。在反洗钱领域，金融机构始终处于工作的第一线，其反洗钱义务的核心,就是将那些有洗钱嫌疑的交易报告给监管部门。正因如此,各国均把金融机构的可疑交易识别能力作为监管重点。按照FATF风险为本建议要求，金融机构应建立起以“合理怀疑”为标准的可疑交易报告要求，尝试由金
14、融机构根据洗钱案例、业务特点、经营规模等，自定可疑交易监测指标，打造个性化的交易报告指标体系，自主识别判断可疑交易，并根据风险变动情况予以及时调整。按照渐进原则，2012年起，中国人民银行已经在条件成熟的金融机构组织开展可疑交易报告综合业务试点，在交易报告甄别筛选方面赋予金融机构以更强的自主性，要求试点机构通过人工分析判断的方法对缺乏聚类特征的可疑交易进行筛选识别，使金融机构能够更好地发挥反洗钱工作第一道防线的作用。优化金融机构反洗钱工作的外部环境。根据毕马威公司2011年全球反洗钱调查报告披露的内容，银行业金融机构普遍反映，在反洗钱领域“管理机关很主动，但银行希望协作性更高的方法，而不是单纯
15、的惩罚措施”。金融机构开展反洗钱工作既是自身风险防控的需要，又是维护社会经济金融秩序稳定工作的需要，是金融机构为社会目的所做的一项工作，理应得到监管部门乃至全社会的支持与配合。人民银行将完善反洗钱监管配套制度，提供畅通的信息管理系统。针对当前反洗钱工作中面临的实际问题，人民银行将逐步研究采取相应配套措施。一是建立健全信用代码制度，为金融机构查询客户基本身份信息提供便利，特别是逐步解决由于不同类别的对公客户编码规则不统一而可能产生的反洗钱交易监测漏洞。二是加快建立信息交流平台，建立金融机构反洗钱信息共享制度，不定期公布最新监管要求,改善人民银行和金融机构之间的反洗钱信息沟通。三是针对现金、网上银
16、行等洗钱风险高发领域，研究发布指引性文件，为金融机构在相关业务环节实施反洗钱监控提供支持。建立支持风险为本原则的反洗钱监管框架。在风险为本监管理念下，金融机构反洗钱措施及流程的个性化增强，对监管部门风险评估以及差别监管提出了更高要求。为此，人民银行将积极探索建立支持风险为本原则的监管框架，增强制度弹性。一是制定政策。不断完善和优化风险为本的反洗钱法规制度体系，弱化合规性要求。二是收集信息。优化交易报告系统，发挥监测系统的统计分析功能，通过定性与定量结合的分析方法，开展对国家、区域、产品等洗钱风险的分析和预测，为金融机构提供风险预警。三是风险评价。建立金融机构反洗钱风险评估制度，研究评估方法，科学合理地确定被监管机构的风险等级，增强监管的针对性。四是分类监管。实现以法人为单位评价金融机构内部控制制度体系的完整性，重点关注其洗钱风险控制措施的有效性，即能否起到有效降低洗钱风险与
