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1、完善部门预算基本支出定额管理的研究 以杭州市本级为例 2012年12月19日 10:39 来源：中国财经信息资料2012年第16期 作者：金翔 字号打印 纠错 分享 推荐 浏览量 124内容摘要：关键词：作者简介：杭州市本级积极推进预算编制改革，按照“人员经费按标准、公用经费按定额、项目支出按轻重缓急”的原则，建立健全部门预算管理办法，形成一套具有杭州特点的制度和操作程序。从2000年起，为强化基本支出预算管理，先后出台了一系列定额标准，在有力保障各单位正常运转和重点工作支出需要的同时，有效压缩了行政成本，取得了一定成效。但随着时间的推移，外部环境的变化，原有定额体系需要进一步完善，以更好适应
2、新的支出要求。一、现行基本支出定额体系概况基本支出定额体系是指财政部门根据行政事业单位机构正常运转和日常工作任务的合理需要，结合财力的可能，对基本支出的各项内容所规定的指标额度体系。现行杭州市本级部门预算基本支出中主要的定额包括一般公用经费、经常性业务费、车辆燃修及保险费、专项会议费、物业管理费、行政补助工会经费、编外用工经费、民主党派及工商联工作经费等十一类定额项目。其中最基本的是一般公用经费和经常性业务费体系。两者均采用“定额系数”的方式。定额定期进行调整，系数根据单位类型确定，确定后保持不变。二、基本支出定额体系取得的成效(一)提升了预算科学化和精细化水平“十一五”以来，杭州市本级采用财
3、政部推行的E财软件信息系统，并陆续出台了部门预算编制业务规范和预算编制范本，提高了定额预算管理的规范性；严格控制行政成本、强化预算约束，预算的随意性大大减少，提高了资金使用的有效性；不断细化各项基本支出预算定额，并压缩项目支出中一些经常性项目支出的规模，改变以往项目支出口径过大过宽的问题，减少财政部门对项目支出审核的自由裁量权，使预算定额涵盖的内容更加准确、全面，提高了预算管理的科学性，促进了预算管理的精细化发展。(二)促进了政府购买机关后勤服务的规范化通过改革物业管理费预算定额，扩大后勤服务物业管理范围，推进市本级行政单位在后勤工作上实现政府购买服务，即通过公开招标或其他方式，将机关部分或全
4、部后勤服务项目交由社会专业化公司承担。政府购买服务将单位从“花钱养人”变为“花钱办事”、“花钱买服务”，从而有利于转变政府职能，精简政府机构，提高行政效率；有利于有效控制和降低行政成本，提高工作效率和财政性资金效益，降低风险。(三)深化了职务消费改革2009年杭州市本级正式启动市级机关公车改革。通过制定完善的车改方案及合理的车贴标准机制，推进了党政领导干部职务消费改革，成效显著。一是有利于降低行政成本，有效地控制财政支出，据统计，公车改革可节省财政公务用车开支约14%。二是有利于促进领导干部廉洁自律，杜绝公车私用的不正之风，改进机关干部形象。三是有利于加快淘汰高污染公务用车，改善城市空气质量。
5、(四)推进了节约型机关建设通过对部分定额预算实行“零增长”和压缩机制，并单列部分经济科目，对其实行专项管理，厉行节约降低了行政成本。同时，主要在定额中列支的行政经费也按照有关要求进行控制。从2007年起杭州市陆续出台了一系列文件，对会议费、公务接待费、因公出国(境)费等一般性支出实行从严从紧控制。定额标准也相应按照厉行节约的要求，2006年，压缩公用经费和经常性业务费定额5%。2008年，为支援抗震救灾，同时为积极应对供给金融危机，树立“过紧日子”思想，又将两个定额再压缩5%。三、现行基本支出定额体系存在的问题十多年来，基本支出定额体系有力保障了各单位日常工作，以2011年部门预算中的一般公用
6、经费和经常性业务费定额为例，杭州市本级目前有财政拨款(含参公事业)和财政补助单位共393家，现行一般公用经费和经常性业务费实际共列基本支出4.76亿元，用于开支各相关单位日常公用支出。但随着时间的推移，由于部门职能不断新增和细分的内部因素，物价水平的不断上涨等外部因素，当前定额体系存在着如下几个问题：(一)一般公用经费和经常性业务费定额已基本统筹使用现行一般公用经费和经常性业务费经费类型相似，均为政府支出经济分类科目中的“商品和服务支出”。预算编列时，采取各自“定额乘系数”的方式，分别填报；预算执行时，除单列的支出(公务接待费、公务出国(境)费用)外，其他经费在实际操作中已基本统筹使用。(二)
7、定额体系需跟上预算公开、“三公”经费管理需要随着预算公开、“三公”经费管理等工作的逐步推进，社会各界对财政预、决算和行政成本控制的关注程度日益提高。近年来，自上而下出台了一系列部门预算、“三公”经费公开的文件，行政成本尤其是“三公”经费基础数据的统计也在不断夯实。而目前，杭州市本级各部门的“三公”经费，以经济科目的形式，分别列支三个方面，包括基本支出的经常性业务费、部门预算的项目支出和大专项各个项目等，既不利于“三公”经费的统计及预决算，又不利于“三公”经费的进一步细化管理和公开。(三)定额体系垂直压缩率较大通过对兄弟省市的考察学习，发现杭州市本级的“一般公用体系和经常性业务费”体系与他们相比
8、有如下区别：一是从定额模式来看，区别于杭州“定额系数”体系，目前相关地区大都采取“定额”管理模式，且均只设立一个“公用经费”项目。二是从公用经费分类来看，相关地区公用经费根据单位性质分为多档，远少于杭州市将“一般公用体系和经常性业务费”归并后的档次数量，而杭州市现行一般公用经费和经常性业务费体系类别较多，以2011年为例，将两类归并后共有19类。三是从公用经费垂直压缩率来看，相关地区垂直压缩率较低(最高档次人均每年公用经费是最低档次的3倍以内)，相对而言，杭州市部门间差距较大。垂直压缩率较高，达3.43。特别是处在较低档次单位相关经费较为紧张。(四)物价水平和政策变化使公用支出成本不断上升随着
9、物价持续的上涨和经费支出标准的提高使得部门对提高定额标准的诉求也越来越强烈。自2004年以来，杭州市本级部门预算一般公用经费定额和经常性业务费定额标准基本保持在同一水平甚至有所下降，一方面，物价水平的持续上涨，引起行政成本支出刚性增长。另一方面，按照中央、省政府的有关规定，杭州市相继出台了一系列有关会议费、差旅费、夜餐费的标准和管理办法，这类经费均在一般公用经费中列支。物价水平的提高和定额标准的调整，客观上造成一般公用经费和经常性业务费定额已无法满足单位日常工作需要，进而挤占部门预算项目经费。(五)公用支出已大幅度挤占部门预算项目经费实际预算编列中，公用支出大幅度挤占部门预算项目经费。为了解单
10、位实际公用支出情况，我们选取杭州市公安局、农业局、旅委等十个部门主管局，对近年来实际公用支出的执行数据进行分析。数据显示：绝大部分单位的公用支出均远超于目前一般公用经费和经常性业务费合计，其差额则大量挤占项目经费，其比例已几乎达到一半。四、现阶段完善基本支出定额体系的实施方案基于对上述因素的考量，在完善基本支出定额管理体系要与强化“三公”经费管理相结合这一原则的基础上，结合杭州市已全面实行车改的实际情况，经过五十余次的方案测算，多次专题讨论，提出现阶段完善定额体系和强化公务接待费、因公出国(境)费、公务用车购置及运行维护费管理相衔接的具体方案。(一)完善定额和强化公务接待费、因公出国(境)费管
11、理相衔接具体做法：一是保持各部门原有系数不变的基础上，调整原一般公用经费定额标准；二是一般公用经费定额与经常性业务费定额可统筹使用，不再按原定的经济科目严格划分；三是部门预算项目中的公务接待费和因公出国(境)费，按上级控制要求，在定额中单列控制。方案特点：一是在财力水平下，统筹考虑社会物价增长水平并兼顾实际支出现状，适当调整基数，满足实际工作需要；二是原有定额系数保持不变，各个部门均有相近幅度调整，实现平稳过渡；三是与“三公”经费控制相结合，贯彻上级有关厉行节约的工作要求，有利于行政成本的控制。(二)完善定额和强化公务用车购置及运行维护费管理相衔接具体做法：中央“三公”经费公开中，公务用车购置
12、及运行维护费指“公务用车购置”和“公务用车运行维护费”，由于杭州市已全面实施公车改革，其车改单位的车改经费列支于“个人公务用车补贴”和“公共交通专项经费”。非车改单位分“公务用车购置”和“公务用车运行维护费”两个科目，其中：“公务用车运行维护费”包含杭州市目前的“机动车燃修及保险费定额”、“经常性业务费(补助)”。公务用车购置：对于非车改的单位，严格执行中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发的党政机关公务用车配备使用管理办法(中发办20112号)文件精神，在车编范围内，按“1.8升、18万元”的双控标准，统筹安排、按需购置。公务用车运行维护费，根据财力和物价水平调整“机动车燃修及保险费定额”标准
13、。方案特点：配合车改工作，实现前后经费支出和管理制度的衔接。五、下阶段完善基本支出定额体系的建议(一)正确处理基本支出定额的统一性与灵活性定额，是指财政部门根据行政事业单位机构正常运转和日常工作任务的合理需要，结合财力的可能，对基本支出的各项内容所规定的指标额度。定额标准的出台实施均需有法定的流程，要求在其执行范围内任何单位都必须严格遵守，不得任意调整和更改。不同于工程定额的“标尺”作用，基本支出定额(特别是“三公”经费额度)具有“粮票”性质，规定了上限，不容许突破，具有高度的统一性和强制性。同时，在保证定额统一性的同时还应该具有一定的灵活性，一方面，要建立动态的行政成本控制管理标准，增加现有
14、定额标准的弹性，使其更加科学、合理。成本控制标准应“与时俱进”，尤其是单项定额(如：车辆燃修费等)应与社会经济发展物价指数、消费水平等挂钩，根据社会实际情况做相应调整，以符合市场经济规律，满足实际工作要求，尽可能减少、避免公用经费挤占项目经费。另一方面，扩大定额的统筹范围，目前一般公用经费和经常性业务费定额对商品和服务支出中的非控制项目如办公费、水费、电费等已经统筹使用，但是，如单位需要用一般公用经费和经常性业务费定额来消化“增人增资”带来的对工资福利支出和对个人和家庭的补助相关经济科目支出的增加，仍需要通过预算调整。建议提高灵活性，结合进一步完善定额体系，探讨对人员经费的增人增资如何纳入统筹
15、范围问题。(二)正确处理基本支出定额的多样性与专业性基本支出中公用经费为政府机构日常运行费用，涵盖了多个类别、诸多经济科目；涵盖了党政机关、事业单位、社会团体、民主党派等多种性质的机构团体；覆盖了财政拨款、财政补助、财政适当补助、经费自理等多种经费形式，因此，不可避免地会设立多类别的基本支出定额标准。但在实现定额多样性的同时，要确保各类定额的专业性，避免定额间的重复和交叉。因此，建议及早明确基本支出定额体系的发展方向，建立以资金规模大且通用的“公用经费”定额为主、各类资金规模较小的“专项”定额为辅的定额体系，分年逐步研究分析并完善各类定额；注重定额建设与政府职能转变的衔接，重视定额与各单位性质、职能、业务范围和工作任务所下达的人员配置标准的匹配；强化前后政策的衔接与过渡，及时做好资金测算，尽可能地减少定额变化给单位带来的影响，有条不紊地推进定额体系的建设。同时，除了进一步研究人员为参照定额外，还应进一步深化探索以实物数量和资金规模为参照的实物定额与资金定额。逐步建立预算资金定额与实物资产定额相结合的定额标准体系，实现公务用车各项费用、计算机普通机房电费、信息化项目日常运行维护费(占项目总概算的百分比)等的预算支出同实物定额的有效衔接。(三)正确处理基本支出
