《城市流浪乞讨人员救助管理模式的分析与创新》由会员分享，可在线阅读，更多相关《城市流浪乞讨人员救助管理模式的分析与创新（17页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、城市流浪乞讨人员救助管理模式的分析与创新赵有声/杨钊/蒋山花2012-10-8 8:18:14来源：重庆社会科学2005年10期第107111页【作者简介】赵有声，重庆大学贸易与行政学院行政管理系，副教授；杨钊，重庆大学贸易与行政学院，硕士生；蒋山花，重庆大学贸易与行政学院硕士生（重庆400044）。【内容提要】 当前城市流浪乞讨人员的救助管理工作存在着甄别困难、救助方式与受助需求不适应、忽视心理救助和救助有效性不足等问题。本文根据阿尔德弗的ERG理论来分析救助对象的需求结构，提出了“生存需求满足而激活发展需求”和“发展需求受挫而复归生存需求”的受助者需求模型，并据此探讨了以保障生存需求为基础
2、以关注发展需求为引导的可持续的救助管理新模式。 【关 键 词】城市流浪乞讨人员/救助管理模式/受助者需求模型/ERG理论/有效性由“孙志刚事件”引发的我国城市救助管理体制的变革，开创了我国公共决策和管理的高效回应格局。从强制性收容遣送到人本化救助管理，我国城市流浪乞讨人员救助管理工作经历了深刻的历史转型和制度创新，产生了明显的社会效果，展现了良好的政府形象。这是新一届中央领导集体与时俱进，适应社会主义市场经济发展的新形势，适应民主法制建设和社会文明进步，忠实践行“三个代表”重要思想的重要举措。1同时，我们也应当看到，目前我国救助管理工作尚有一些问题，需要进一步改进和完善。问题的关键在于，相关的
3、救助管理模式必须随着体制的改革而有所创新。一、救助管理工作的现状分析（一）救助管理工作的成绩随着城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法2及城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则3的实施，我国城市流浪乞讨人员的救助管理工作取得了不错的成绩。据民政部的统计资料显示，从2003年8月1日到12月31日，全国共有218689人求助，经甄别后实际救助177693人，受助率达81.3%（见表1-3）。4表1救助人员分类统计表类别 男性 女性少年儿童 青壮年 老年人痴呆傻精神病 本省 外省（18岁以下） （60岁以上）人员 人员人数 12838149312 32344 101070 44279780
4、3 111378970587988所占比例% 72.2 27.818.2 56.9 24.9 4.4 6.3 50.5 49.5表2求助方式分类统计表求助方式主动来站有关部门或群众引导护送 被丢弃站外人数 10793060166 9597所占比例% 61.7 33.9 5.4表3救助结果分类统计表类别 反回原籍（救助站反回原籍单位亲民政部被护送自愿被终止擅自地方福利机械提供现金乘车凭证（家属寄路费）友接回 门接回 返乡 离站 救助 离站其它机构安置人数 1039478449120453349790026353 5731 2130609所占比例%58.54.86.81.94.414.83.2 1
5、.20.3数据来源：中华人民共和国民政部网站.http： /www. mca. gov. cn.总人数为2003年8月1日到12月31日期间实际救助人数。（二）救助管理工作的现存问题在看到城市流浪乞讨人员救助管理工作成绩的同时，我们也无法忽视救助对象甄别困难、救助方式与受助需求不适应、救助站管理不佳和救助有效性不高等问题和困难。这些问题阻碍着救助管理工作的发展。1.求助对象广泛，甄别工作难度大。求助人员人数多、来源广、情况复杂、动机多样，使救助甄别工作数量巨大，难度增加，时效延长，实际造成大量尚未甄别的求助人员滞留救助站。2.救助经费有限，缺乏有效使用。救助工作转型后，救助经费限于国家公共财政
6、拨款，各救助站经费来源有限。面对众多的求助对象，救助站或因穷于应付而紧张短缺，或者无的放矢而抛洒浪费，甚至出现某救助站的50万元救助款提前全部用完的尴尬局面。53.救助方式单一，难以适应救助对象的多种需求。从救助工作实际情况分析，救助站主要依照救助管理办法和实施细则给救助对象提供相应的救助方式，以生活救助、物质救助为主，如提供住所、食物、医疗，提供车票以便其返回原籍等。而求助人员来源不同，其受助需求也不同，现行救助模式以解决救助站内救助对象的生活问题为主，无法满足其多种需求。4.受助人员滞留，难以实现有效救助。一些受助者在救助期满后不愿或无法离开救助站，长期滞留或赖站，使救助站不得不抽出相当的
7、资金、设施和人员来继续给他们施以救助，成为救助站开展新的救助工作的包袱。5.管理方式滞后，难以适应救助管理的转型要求。从强制性收容遣送到关爱性救助管理，体现了管理工作的转型，但管理方式的路径依赖继续存在，导致管理方式滞后，原有的管制性管理还未转化为新的保障性管理。管理人员与受助人员的沟通方式简单、粗糙，缺乏互动，互信程度差。管理方式粗放，分类不明确，例如让儿童与成年人一起生活，成年人的一些陋习难免会对儿童产生影响，使得一些儿童在救助站内也学会赌博、抽烟、说脏话等恶习。6.管理人才缺乏，专业培训和专业技能不足。救助站管理工作转型后，一些救助工作人员尚不能适应这个转换，思想仍停留于收容遣送时期，在
8、实际工作中仍按原有工作方式行事，缺乏救助保障的意识和方法，缺乏相关专业知识、技能的学习与培养。（三）相关问题的深层原因分析当前救助管理工作存在的上述问题，对我们认真贯彻执行国家政策，顺利开展救助管理工作造成严重阻碍，而且极大地影响了救助工作的有效性。造成这些问题的深层原因可从以下几个方面来分析：1.现行救助工作局限于物质救助和满足生存需求。分析当前救助管理工作的相关内容，我们发现救助工作基本以提供生活救助、物质救助和满足救助对象的生存需求为主，在有些救助站甚至简化为仅提供食宿。这极大地限制了救助工作的深入性、针对性和可持续性，使救助工作在一定程度上仍然具备原有的收容遣送特征，使救助工作简单化、
9、粗放化，从而降低了救助的有效性。2.低层次救助导致受助者徘徊于低层次需求。局限于生活、物质救助的救助管理模式同时也限制着受助者，使他们只能看到生活中的低层次需求，无法引导自身需求层次的发展与提升，无法树立积极的人生态度，找到摆脱流浪乞讨生活的方式，使其长期徘徊于低层次的生存需求，导致救助返回率上升。3.救助工作需要深入分析和了解受助者的需求结构。作为消极型人群，城市流浪乞讨人员具有与其他群体不同的需求构成结构，救助工作不能按照通常的方式对此做一般化处理，必须具体分析受助者需求结构和需求发展的特殊性。通常，人的需求结构和发展可用马斯洛的需求模型作出令人信服的解释，但是，对于城市流浪乞讨人员而言，
10、马斯洛模型的有效性受到质疑。事实上，流浪乞讨人员的需求结构与发展并未如马斯洛所言，而往往是纠缠于生存需求，难以提升到更高层次，或者即便有所提升也常常会因挫折而重返生存需求，长期以流浪乞讨为生。因此，救助工作必须寻求新的需求分析模型，深入分析和把握受助者的需求结构和变化规律。4.救助工作期待救助管理模式的创新。救助管理工作必须在适应性的受助需求模型分析的基础上，进行救助管理模式的创新和建设。一方面，救助管理工作必须适应流浪乞讨人员日常心理的消极性特征，把握其需求结构和需求变化的消极性导向，注重心理辅导与救助；另一方面，救助管理工作要突破低层次救助的局限，向流浪乞讨人员提供高层次需求的引导。这都要
11、求救助管理模式的创新，要在生活、物质救助的基础上，发展针对性的心理救助和精神引导，使流浪乞讨人员摆脱生活的阴影，克服消极的人生态度，树立积极健康的人生方式，从而实现人性化救助管理的根本目标。二、受助者需求模型的分析城市流浪乞讨现象在客观上主要是相关人员生存需求得不到满足造成的。现在的救助管理制度也正是从这个角度来提供基本生存需求的救助与保障。但是，城市流浪乞讨人员在离开救助站后继续流浪乞讨，其原因，一方面与其生存需求仍然未得到满足相关，另一方面，还与他们的发展需求未得到满足相关。在关于需求层次理论研究中，常为学界所引用的是马斯洛的需求层次模型。马斯洛模型主要针对积极型人群，探讨了需求层次的“满
12、足前进”模式，显然，以此来分析消极型的城市流浪乞讨人员的需求状态与需求发展，是缺乏适应性的。美国耶鲁大学教授阿尔德弗的需求层次理论补充了“受挫后退”模式，对我们的分析很有启发性。在此，我们用阿尔德弗的ERG需求层次理论，分析我国城市流浪乞讨人员的需求状态与需求变化，提出针对性的受助需求模型，以期为拓展救助管理工作的深入性、有效性，解决现存的问题提供参考。（一）阿尔德弗的需求层次理论61.ERG需求层次理论的基本内容。7(P142-175)ERG理论是由美国耶鲁大学教授阿尔德弗于1969年提出的一种需求层次理论。他把人的需求按照从低到高的顺序归纳为生存需求(Existence Needs)、关系
13、需求(Relatedness Needs)和成长需求(Growth Needs)三个层次。第一层，生存需求。这组需求涉及维持人的生命存在的需求，例如生理和安全需要，包括衣、食、住等。第二层，关系需求。这组需求集中于建立并保持人际关系，这是个人对社会交往、人际关系和谐以及相互尊重的需要，主要通过社会生活中、工作当中与其他人的接触和交往得到满足。第三层，成长需求。这是个人要求得到提高和发展，取得自尊、自信、自主及充分实现自己能力的需要，主要通过发展个人的潜力和才能得到满足。2.ERG理论揭示的三种规律的启示。阿尔德弗教授认为，个人需求的满足可以是“满足前进”，也可以是“受挫后退”。即较高层次的需求
14、没有得到满足，有可能退而求其次（较低层次的需求）。（如图1所示）附图图1ERG需求层次理论示意图8ERG理论为我们揭示了三个规律，这对我们分析城市流浪乞讨人员的受助需求很有帮助。第一，“满足加强”律。即哪个层次的需求得到的满足越少，则满足这种需求的愿望就越大。城市流浪乞讨人员的基本生活无法得到保障，衣、食、住、行都存在严重的困难。因此，他们最迫切的需求就是生存得到有效的保障。第二，“满足前进”律。即较低层次的需求得到越多的满足，则该需求的重要性就越差，满足高层次需求的愿望就越大。当流浪人员得到救助之后，他们的生活得到暂时性的保障和改善。同时，他们的需求也会随之发生变化。他们会倾向于摆脱过去流浪
15、乞讨的生活，希望能够找到适当的谋生途径以重新被社会接纳，过上正常的生活。第三，“受挫后退”律。即当较高层次的需求遭受挫折而无法得到满足时，人们就会退而求其次，对较低层次的需求的愿望就会越大。如果受助人员在失去临时性救助服务后，依然无法找到途径来改变其生活状况，依然无法被社会所接纳，则很有可能继续流浪乞讨，以维持基本的生存需要。（二）受助者需求模型分析把握受助对象的需求状态是顺利开展救助管理工作、保证救助管理工作有效性的关键要素。阿尔德弗的ERG理论及其揭示的三个规律，注意到人的需求的正负效应，更能反映流浪乞讨人员的需求现实。人们的需求并非一成不变，既会随着已有需求的满足而不断提高，也会因为高层次需求无法满足转而期望满足较低层次的需求。受助对象的需求变化也符合这样的规律。这就是所谓“生存需求满足而激活发展需求”和“发展需求受挫而回归生存需求”的受助者需求模型。因此，对于救助工作者来说，明确受助者的需求及其变化就显得非常重要了。依据阿尔德弗的ERG理论和对城市流浪乞讨人员需求状态的观察分析，我们尝试提出
