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1、 從績效評估的觀點探討從績效評估的觀點探討 檔案管之控制檔案管之控制 Applying performance evaluation theory to government file-management 孫本初 Ben-Chu Sun 國政治大學公共政學系教授 Professor, Department of Public Administration National Chengchi University 【摘要【摘要 Abstract】 優質的政府必須以實際的施政績效長，建一個績效型的政府，僅 能夠有效地改善公務生產和品質，符合人民對執政者的期待，同時也可以 滿足國會（或地方議會）要
2、求政課責（accountability）的體制問題。在績 效評估機制當中，檔案的管佔據一個很重要的位置，檔案管得宜， 則組織記憶得以毫無遺地保下，透過組織記憶的保存，吾人可 以在事後對於政策的窳、組織的結構、人員的安排以及管的手段是否合 宜，進逐項的評估，以作為未施政的考，因此，檔案管之於績效評 估，正如同電腦的記憶體之於作業系統，空有強大的作業系統，記憶體未 能有效的儲存檔案時，則亦難有任何的產出。 本文試圖先將績效評估的背景及內涵詳加明，次就檔案管將在績效 評估當中應扮演何種角色予以闡述，最後則將美、加國之政府檔案管對 於績效評估產生何種效果，做一分析，希望本文能夠對國內檔案的管實務 有所
3、啟發，使得政府目前正在推的績效管制加實。 “Good government” must perform well. Building a good government not only can improve public productivity, service quality and response peoples anticipation, but also can satisfy the lawmakers with accountability. In the performance evaluation mechanism, file-management plays a c
4、ritical role. If we can manage files well, we can keep “organizational memory” well in detail. Therefore, we can evaluate policy result, organizational structure, and managerial tools and keep the data for the future. The article tries to state the background and meanings of performance evaluation f
5、irst. Second, it analyses what kinds of roles file-management should play in evaluating performance. Finally, it analyses how file-management affects USA and Canadas government performance. 關鍵詞關鍵詞 Keyword： 績效評估；檔案管 performance evaluation；file management 一、前言一、前言 當代民主政體下的政府組織，大多陷於預算赤字 （budget deficit
6、） 、 績效赤字 （performance deficit）及信任赤字 （confidence deficit）的困 局中，而最近十幾，各先進工業化民主國家所推動的政府再造運動，大 抵也都以克服這三項治問題為核心工作（Kettl, 1998） 。從英、美、加、澳、 等國家的經驗看， 預算赤字的問題，只要執政者有決心，並且願意 透過組織程再造、精簡員額、革新採購制、運用資訊科技、簡化政程 序及鼓員工創新等企業型政府策，往往能夠有效地撙節施政成本，在短 短間即可達成平衡預算赤字的目標。至於信任赤字的問題，在多元 民主的政治系統中，選民會輕地信任任何一個執政政黨或團隊，信任赤 字的問題一如難以剝開硬
7、殼的果實，仍待執政者耐心且持續努，才能嚐到 果仁的美味。 實際上，目前各國均將政府再造的重點置於克服績效赤字的治問 題上；對政治導者而言，政府施政績效的提高能夠增進其政權的正當性， 直接關係到政務官員們的政治益；對文官體系而言，則間接肯定文官的 專業能，並提升事務官員們的地位與尊嚴。然而，以前述國家稍早的經驗 看，由於選民容覺察到政府管程的改善，加以他們所要求的施政 成果十分具體，如：經濟環境是否改善？可支配所得是否增加？社區安全 及衛生醫是否有所進步？福制是否健全？等等，但這些公共益 的締造均非一蹴可及，也非政府組織可以獨完成；是以，面對績效成果難 以竿影，以及人民對政府滿意難以提高的情況下
8、，政治導者和公共 管者們經常感到相當挫折。 面對前述的困境，建一套合有效的績效管制，已經成為當代政 府最為核心的工作。優質的政府必須以實際的施政績效長，建一個績效 型的政府，僅能夠有效地改善公務生產和品質，符合人民對執政者的期 待，另方面也可以滿足國會（或地方議會）要求政課責（accountability） 的體制問題。 在績效評估機制當中，檔案的管佔據一個很重要的位置，檔案管 得宜，則組織記憶得以毫無遺地保下，透過組織記憶的保存， 吾人可以在事後對於政策的窳、組織的結構、人員的安排以及管的手 段是否合宜，進逐項的評估，以作為未施政的考，因此，檔案管之 於績效評估，正如同電腦的記憶體之於作業系
9、統，空有強大的作業系統， 記憶體未能有效的儲存檔案時，則亦難有任何的產出。 本文試圖先就績效評估的背景及內涵詳加明，接續再就檔案管將在 績效評估當中扮演何種角色予以闡述，最後就美、加國之政府檔案管對 於績效評估產生何種效果，做一分析，希望本文能夠對國內檔案管實務有 所啟發，使得政府目前正推的績效管制加實。 二、績效評估的背景二、績效評估的背景 欲探討績效評估 ，勢必先從課責的問題開始談起，亦即文官應 向誰負責的問題，解文官負責的諸多面向之後，方能夠進一步探討績效評 估的內涵。以下吾人將試以學者 Kearns 所提出較具全面性的課責架構，作 為探討績效評估的背景。 根據學者 Kearns（199
10、6：35-46）的課責整合架構，它將課責的方式區分 為狹義及廣義種觀點，最後其匯整種觀點發展出一個全面性的架構。 第一、先從狹義的觀點而言，Kearns 用權威的源、績效的標準、及 報告的機制等明建構政府課責體系的要件，並且將課責的源分成自 於組織內部及外部種。在這個架構中，我們可以很清楚的瞭解課責的源 及其作用的方式，茲將其臚於表一： 表一：狹義的課責 權威的源 績效的標準 報告的機制 外部 外部 外部 政府的高階官員 管制的單位 任命的單位 法院 法 管制性政策 政委任 約義務 合法的指導計劃 財政審計和程管 制 自我學習的記 約的記 場 所 的 視 察 (site visit) 內部 內
11、部 內部 監督者 信託的志工委員會 政務官 標 準 工 作 程 序 （SOPs） 組織的政策 工作明、分配和 任務 內部的審計 命鏈 正式的溝通管道 內部的制衡 績效的評估 資源：Kevin Kearns, Managing Accountability,（1996：37） 第二、上述對課責狹義的界定，Kearns 並滿意，其認為必須採納廣義 的觀點，方能讓我們可深入地瞭解課責此概，能只將其定義侷限在法 ，績效及正式規則中，而是應以整個民主的機制界定，如同學者 Shafritz 與 Lobe(1992,p：10)將政課責界定成某種概讓官或是合法委任的人員 能解普遍性民主和道德的觀。此種法點出民
12、主政的重要性。另 外，在 Gortner, Mahler, and Nicholson(1987,p:393)的述中，其運用合法和層 級控制所形成的續光譜，描述在嚴格的課責 (rigor accountability) 標準與 政府對民眾回應性(responsiveness )之間的差性，亦明課責必須在民主 的架構下，政府對民眾需求能積極回應時，才能確保課責的實踐。 總而言之，從上述廣義的課責定義看，其讓我們能深入地瞭解課責 的核心，也就是跳脫出績效標準或法管制的觀點，指出課責必須符合公眾 期望的目標，而且充份顯現出課責定義中最高的權威人民，而非只是績效 的標準或權威體系的運作而已。 最後，作
13、者 Kearns (1996,p:43)運用策性的觀點整合廣義和狹義的課 責觀點，其認為課責是公部門及其工作者能妥善地管組織內外各式各樣的 期望，並且以維持公眾對組織的信任為準則，所以，他認為在面對課責的問 題時，能僅是被動的回應客觀的課責標準而已，而是必須主動地涉入管 績效的標準和期望，才能確保公眾的信任。此種法亦符合當前政府在再造 工程中對於顧客至上、授能與與的作法，對課責概的賦予將具有時代 性。 以下將從策的觀點對課責所下的定義加以明，Kearns 認為課責的 概包涵二個相當重要的面向，第一個面向是組織內部對課責環境的反應是 積極的、抑或是消極的；第二個面向是組織為因應外部的策環境，所產
14、 生的隱含的或明確的績效標準，所謂明確的課責標準是指已經規定在法、 管制、或約的義務中；隱含的績效標準則是指存在於社會價值、信、或 者假定中，以上個面向構成四個矩陣，明同課責的概，並且提供 組織策管的架構(表二中所示)，茲將其意義明如下： 一、順服式的課責：在這個模式中課責內涵是屬於最狹義的，順服被認 為人是具有被動的天性，其責任的課負在於遵從明確的法規、或約義務。 二、談判式的課責：在此模式中，組織仍是被動的因應外部環境的變化， 其導因於社會價值的演變或政治風氣的改變，也由於其課責的標準是明確 的，所以組織必須斷的詮釋同的課責標準。 三、專業的課責：在這個課責模式中，政主體根據專業責任詮釋實
15、務 上可接受的標準，也就是，政主體同時從社會的期望及專業的規範、 程、或一般接受的專業標準界定隱涵的課責標準，如採全面品質管 （TQM）的管技術等。 四、與式的課責：這個模式同於第一種課責模式之處是政主體扮 演積極的角色干預、涉入外部明確課責標準的設定，如法時的遊等 活動。 在 Kearns 的分中，可讓我們很清楚地明白同的組織其所面的同 的課責環境與標準，另外，課責的定義也能只侷限在內部主體對內外部規 範的回應，而是必須根源於民眾的期待及信任。 表二、課責的管架構 課責的績效標準 隱涵的(Implicit) 明確的 (Explicit) 被動(戰術 的)Tactical 談判式的課責 順服式的課責 內部的反應系 統 主動(戰的) Strategic 專業或裁的課 責 與式的課責 資源：Kevin Kearns, Managing Accountability,（1996：45） 根據上述 Kearns 的四個課責模式，吾人可以解在管的課責體系上， 對於績效要有一套獎優汰的標準，而這個標準必須視同的組織或政 為而定。而同的課責標準將造就出同的績效評估內涵，在順服式的課責 下，績效評估採用的是由上而下的官模式，在與式的課責下，績效評估 的主體可能是一般民眾，採取的是
