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1、县级中小企业政策性担保机构存在的问题及建议中小企业政策性担保机构具有政策性和金融性双重特性，主要职能是促进资源合理配置。目前，我国县级中小企业政策性担保机构普遍成立的时间都不长，担保规模不大，工作机制尚不成熟，存在这样或那样的问题。本文以云梦县泽源担保有限责任公司（以下简称泽源担保公司）为例，对县级中小企业政策性担保机构存在的主要问题进行了浅显分析，并提出相应的对策建议，与业内人士商榷。一、云梦县泽源担保公司现状云梦县中小企业政策性担保机构目前只有一家，即泽源担保公司，是2001年6月由四家企业出资3000万元注册成立的有限责任公司。公司经营范围：一是对符合国家政策、有发展前景的中小企业融资提
2、供贷款担保，二是为扶持县内下岗失业人员实现再就业提供小额贷款担保。由于多种因素的影响，担保公司一直由财政局企业股代理，没有独立开展工作，几年来只开展了几笔零星的担保业务。随着社会经济形势的不断发展，国家支持中小企业发展的力度不断加大，2009年初，泽源担保公司单独拉开，配备了专职工作人员，开展了日常性担保工作。到2011年底，泽源担保公司已为31家中小企业提供担保贷款3445万元，为85位下岗失业人员提供小额担保贷款247万元，促进了中小企业发展和下岗人员实现再就业。二、泽源担保公司运作模式泽源担保公司章程规定：担保公司实行企业化管理，自负盈亏，独立承担民事责任。从两年的实际运作模式来看，还没
3、有达到上述要求。现举一例乡镇企业申请担保贷款流程，介绍目前担保公司基本运作模式：企业找乡镇政府支持企业或乡镇找县长或常务县长在担保贷款申请上签字担保公司董事长、总经理签字担保公司与合作银行（县信用社）联合到企业调查并提出基本意见领导审批向信用社出具担保承诺与信用社签订担保合同与企业签订反担保合同信用社发放贷款跟踪问效。据孝感市经信委调查，孝感市其他县市的中小企业政策性担保机构的运作模式与泽源担保公司大同小异。三、县级中小企业政策性担保机构存在的问题（一）开展担保业务市场化管理程度不高主要表现在：1、担保准入行政色彩较浓从开展担保业务的实际情况来看，每笔担保业务首先需要乡镇或部门领导找县政府主要
4、领导和分管领导签字后，担保公司才能受理企业担保申请。2、大部分受保企业提供的反担保不合法从泽源担保公司已担保的21家企业来看，有19家是乡镇的民营企业，提供反担保的主体为乡镇政府，有2家为城区民营企业，提供担保主体分别为县直行政机关和行业协会，这样的反担保明显违背中华人民共和国担保法第二章第一节第八条至第十条“国家机关和社会团体不得为保证人”的规定。从实际来看，这样的反担保虽然利于担保工作（政府或财政局利用行政职能追偿）的开展和提高贷款担保的抗风险度，但如果企业担保贷款到期不能归还出现代偿后，可能会给协作银行（信用社）和担保公司走法律程序追偿带来隐患和后遗症。3、担保公司企业化管理程度不高担保
5、公司是按现代企业管理模式成立的，设立了股东大会、董事会、监事会，并制订了相应的各项规章制度，但在实际运行中，由于多种原因，并没有严格按现代企业管理制度和公司治理结构运作。4、担保公司机构设置不全云梦县泽源担保有限责任公司担保管理条例中规定：公司设置应有信息部、业务部、财务部和法律顾问室，但目前由于人手不够，公司内部机构没有分设，公司日常工作由两人担负，有点影响担保业务的开展和工作效率的提高。（二）担保机构缺乏政策性资金补偿机制由政府出资设立中小企业贷款担保机构，是政府支持和实施的重大社会经济政策的一个重要部分，具有不可替代的经济杠杆作用。由政府出资设立的担保机构大都被界定为非营利机构，政策性担
6、保机构年担保费率一般为1-1.5%。泽源担保公司按章程规定，年担保费率为2.4%，但在实际中基本在折半征收，从2009年至今只收取了担保费57.3万元，因为数额少，还没有提取风险保证金，导致担保业务的收益和风险不对称，不能形成一种相对稳定的、政策性的担保资金补偿机制，时间长了，会减少担保基金额度和担保额度，影响担保工作的正常开展。（三）风险分散机制不健全有效的风险管理机制是担保机构健康发展的重要保证。一般来说，为了分散和规避风险，担保机构不进行全额担保，而是根据贷款规模和期限进行一定比例的担保，在担保机构和协作银行之间分散风险。据国际（国内部分政策性担保公司）经验，担保机构承担责任的比例一般为
7、70-80%，其余部分由协作银行承担。从目前孝感各县市中小企业政策性担保机构开展担保业务看，在担保风险分担上，协作银行往往只要求权利而不愿承担义务，许多银行都将中小企业的贷款风险转嫁给了担保机构，担保机构甚至被迫承担了100%的信贷风险，泽源担保供公司与协作银行（云梦信用社）即是。这样就使风险朝着担保机构一边倒，不仅造成担保机构权利与义务的不对等，同时也弱化了银行对企业的授信审查，加大了整体风险，严重制约着担保机构业务的发展。（四）担保专业人才短缺担保业是一项高度专业化的行业，其业务人员不仅需要金融、财务、法律、担保等方面的知识，还需要高度熟悉企业每个环节的运作情况。县级信用担保业起步晚，发展
8、慢，担保人员的培养和任用机制不健全，从事担保业务的人才极其缺乏。政府担保机构往往只有在专家的经营管理下实行市场化和企业化运作才能实现保本或微利经营，达到不以盈利为最终目标的政策性目的。县级政策性担保机构大多数是从财政部门内部调剂人员担任，有些担保机构在业务程序上缺乏明确的岗位责任制和权责明确的分工体系，存在担保不担保一个样，担多担少一个样的现象。而且，由于我国目前还没有担保从业资格准入制度和失信惩戒机制，这也不利于现有从业人员能力和素质的提高。四、完善县级中小企业政策性担保机构的建议(一）准确把握政策性担保机构在市场经济中的定位一是促进资源合理配置的职能。资源配置是市场经济的核心内容。由于市场
9、调节资源配置具有滞后性和盲目性，一些领域会产生市场失灵，如中小企业由于资产规模小，市场占有率低，在资源配置能力上明显处于弱势地位。因此，在市场失灵时，充分利用政府的调控职能是优化资源配置的重要方式。政府设立信用担保机构，在市场调节失灵下投入信用资源，有定向目的的政策服务明显不同于政府无偿补贴、拨款，政策性信用担保资源是选项支持，有偿使用，保证偿还，具有资源配置、执行有保有控的政策调节功能和产业政策协调机制。二是具有专业服务职能。政策性担保机构一般都依据特殊法规或政策，针对中小企业提供担保服务，使其具有很强的专业性特征，它必须既关注商业性选择，又关注非商业性选择，并具有一批精通业务的专业人才，可
10、以为相关产业或企业提供全面而专业的金融与非金融服务。（二）充分发挥政策性担保机构的政策支持与引导效应1、发挥投资导向作用政策性担保机构的担保业务承担着政府的某些职能。它通过对某些领域的中小企业提供担保活动直接或间接地吸引、诱导商业性金融机构或民营资本从事符合政策意图的投资，以发挥其引导资金流向的功能。2、促进行业发展在支持经济发展过程中，特别在产业成长初期，不少产业的发展前景尚不明朗，商业性金融机构在投资决策时会有所保留。政策性担保机构通过为某些领域或行业提供担保，使资金先行投资于这些领域，表明了政府对这些领域的扶持意向和社会经济发展的长远目标，增强商业性金融机构和民营资本的投资信心，从而引导
11、和促进领域或行业发展。3、促进创业带动就业政策性担保机构要遵循政府扩大就业的发展战略，通过有选择地提供担保，鼓励、支持各类企业在合法的范围内，通过兴办产业或拓展经营，引导发展劳动密集型产业和服务业，广开就业门路，增加就业岗位，从而起到支持社会经济发展的作用。（三）有效建立政策性担保机构的补偿和风险防范机制1、建立政府补偿机制通过设立信用担保机构扶持中小企业发展并非权宜之计，它应是县级政府的一项长期政策。政策性担保机构应充分发挥政府背景优势，靠政府支持和自身努力，实现其可持续发展。因此，担保机构的资金实力不能缩小，更不能赔光了事，而必须保证其持续运行。在构建中小企业信用担保体系过程中，政府的支持
12、是县级政策性担保机构生存的基础，通过加大资金投入，建立制度化与法律化的担保风险补偿机制，保证担保机构有长期稳定的补充资金来源。根据信用担保机构的代偿资金与赔付损失定期补充其资本金，其形式可以是预算拨款，还可以是划拨项目。2、建立风险分散机制风险分散策略，即不要把所有的鸡蛋都放在一个篮子里，这是风险管理中的一种基本而有效的方法。在担保业务中，若担保机构所担保的债务越分散，意味着担保对象越多，所有担保债务同时发生赔付的概率则越小，而且由于担保债务分散，使得每笔担保债务的金额减少，即使某笔担保债务发生代偿损失，对担保机构的冲击和影响也不会很大。目前要与协作银行（信用社）协商，建立风险分担机制，即担保
13、公司与县信用社承担责任的比例为70-80%，以减少或分散泽源担保公司的独立风险。（四）着力推进政策性担保机构市场化运作和依法担保1、推进担保业务市场化运作担保公司在提供担保的过程中，应尽量减少行政色彩，按市场化运作和现代企业制度管理，这样会增加对申保企业经营、财务、市场、还贷能力评估的准确性，可能会减少由于行政干预带来的担保风险。2、依法开展担保业务鉴于目前泽源担保公司为大多数乡镇企业提供担保，而按担保法规定，国家机关和社会团体不得为保证人，那么在担保过程中，企业为担保公司提供的反担保则要依法行事，在扩大范围与品种、抵押与质押方面多想办法，达到即能支持中小企业发展，又能在法律范围内办事，还能防范隐患和后遗症。3、健全内部机构和加强内部管理一是按泽源担保公司章程规定，设置内部治理机构，充实专业化人才，这是开展好担保工作的前提和保证。二是加强内部管理。制定和完善公司各项制度，按担保法、公司法和会计法办事，规范担保程序，提高公司运行质量和工作效率。（五）不断提高政策性担保机构从业人员的综合素质担保机构应加快建立专门的信用担保人才培养和任用制度。加强信用担保人才的培训，提高担保队伍素质，从而满足担保机构经营与发展对人力资源的需要；同时，要主动聘请专家学者，积极发挥他们的智囊作用，为担保机构的运作献计献策。
