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1、什么是土地兼容性 试论我国城市土地使用兼容性规划与管理的完善城市土地使用兼容性规划与管理是我国城市控制性详细规划与城市建设用地管理工作中的一项重要内容。在社会主义市场经济条件下，由城市规划确定的每块城市土地的使用性质，是根据城市用地的区位、规划用地布局与结构、交通组织等诸多因素综合考虑确定的，受城市社会经济发展以及城市生活活动需求所制约，也受到市场供求调节机制的影响。由于对城市本身及其发展规律认识的局限与城市自身发展受众多外部因素影响而可能出现的不确定性，使得由预先编制的城市规划所确定的某些城市土地使用性质，在之后的建设实施过程中，因某些因素的出现或改变而需要对某些地块的使用性质作出不同程度的
2、改变与调整是完全正常的。为此，在编制城市控制性详细规划时，在明确每块土地使用性质的同时，必须提供一种灵活性与宽容度。并要求城市规划管理部门在维护规划的原则性与严肃性的同时，要适应这种对规划可能存在缺陷进行合理修正并符合市场调节需求的现实。这是城市土地使用兼容性规划与管理存在的主要原因。应当说，我国城市规划理论与实践对于城市土地使用兼容性规划及管理的研究还处在比较肤浅的阶段。绝大多数城市对于规划土地使用性质的变更主要依赖一种建设用地适建范围表或称土地使用相容性表来进行管理操作。深圳市的做法较其他城市有所深化，在借鉴香港地区经验的基础上，不仅规定了各类用地兼容的通则，还对每个地块的相容性作出规定。
3、此外，还根据城市土地出让方式的不同，将由政府投资开发的用地，包括政府、团体、社区用地、居住配套设施用地、道路广场用地、绿地、对外交通用地、市政设施用地等作为一类，与土地有偿使用进入市场运作开放的另一类用地，如住宅用地、商业性公共设施用地、工业用地、仓储用地等加以区分，并制定了相应的兼容性规定。尽管如此，它仍然存在一些缺陷，未能考虑与兼容性相关的某些重要因素的影响。土地使用兼容规划本身的不完善，难免给土地使用规划管理带来了困难，也使某些开发商出于对自身经济利益的追求与少数行政领导的不恰当的干预，有可能迫使规划管理部门对规划的土地使用性质与开发强度作出不合理的改动，使土地开发脱离了规划的有效控制，
4、甚至使城市用地布局结构受到损害。一些城市中的公共设施用地、绿化用地被房地产开发所侵占的现象时有发生。因此，从某种意义上讲，城市土地使用兼容性规划的不完善是我国城市控制性详细规划管理失控的重要技术原因之一。研究与完善城市土地使用兼容性规划管理，对于我国城市规划理论与实践的必要性和现实意义是不言而喻的。2概念与相关影响因素城市土地使用兼容性与“土地使用相容性”，“建设用地适建性”三者涵义略有差异。本文用土地使用兼容性旨在涵盖后两种概念。它包括两方面涵义：其一是指不同土地使用性质在同一土地中共处的可能性，即表现为同一块城市土地上多种性质综合使用的允许与否，反映不同土地使用性质之间亲和与矛盾的程度。就
5、这个意义而言，也可以用“土地使用相容性”来替换；其二是指同一土地，使用性质的多种选择与置换的可能性。表现为土地使用性质的“弹性”、“灵活性”与“适建性”。主要反映该用地周边环境对于该地块使用性质的约束关系。从本质上讲，土地使用兼容性是既定的规划环境对个性用地的使用状况容纳与否的选择，用地性质只是一种表现方式而已。因此，土地使用兼容性衡量的标准是来自于土地利用对环境带来潜在压力的大小以及环境所能承受的物质活动的容量。土地使用兼容性是相对于一定时期的规划目标与环境标准而言的，随着规划目标以及环境条件的改变会相应发生变化，没有绝对的、脱离既定目标约束的兼容。由上述对城市土地使用兼容性涵义及其衡量标准
6、的理解，可以归纳出与其相关的影响因素如下：2.1城市用地布局与结构由城市规划确立的城市用地布局结构，从总体上规定了城市用地的环境与特征。合理的城市用地布局结构保证了城市功能活动的高效、经济运转与城市环境的优美、卫生与舒适。因此，维护城市用地布局结构的完整与稳定，自然成为判断城市土地使用兼容与否的重要条件之一。相兼容的土地使用首先必须是规划用地布局所允许的，不能与之相矛盾，更不能因土地使用的变更导致城市用地布局结构的损害与破坏。目前，多数城市使用的土地使用适建性表所考虑的主要是用地个体与个体或环境之间的兼容性问题，某些用地之间就其使用性质而言，相互之间并无尖锐矛盾，可以考虑适当兼容，但一旦数量较
7、大，用地性质变更后，从较大范围分析，有可能导致对城市用地布局结构的损害，显然是不可取的。例如以大量的将住宅开发来替换社会福利性的公共设施或公共绿地，将破坏居住人口的合理分布，使城市公共设施与绿地不足，导致用地结构失衡。2.2公共服务设施与市政设施需求不同性质的城市用地对城市公共服务设施以及市政设施的需求是不同的。居住用地必须有相应数量的儿童教育、文化、医疗等公共服务设施与之配套；大型商业、文化娱乐、体育设施应有足够规模的公共停车场地及相应的周边道路交通集散能力，而工业用地通常对供水、供电、供热等市政设施能力要求较高。按预先制定的城市规划，每个局部地区规划的公共设施、道路交通、市政设施容量是一定
8、的，其弹性也是有限度的。因用地性质更动及开发强度的改变，有可能会导致原规划地段的上述设施的供求失衡。因此，在判断土地使用兼容性时，不能不以城市公共服务设施以及市政设施的供给影响来考虑决策。2.3用地性质与开发强度用地性质是考虑土地使用兼容与否最基本的因素。两种不同性质用地能否相容或置换，并对周边环境产生的影响被认为在允许的范围之内，是城市用地适建性表主要考虑的依据。有污染的工业用地与居住用地不能兼容是最容易理解的例子。土地开发强度的大小对城市设施的负荷影响较大。以高强度开发置换低强度开发规划的用地，即使两者在使用性质上并无明显矛盾，也必须认真对待。尤其是当这种置换到了相当量时，环境质量与交通、
9、设施水平必将明显下降，显然是不允许的。不少城市在旧城改造中，片面考虑就地平衡而进行的高层高强度开发，造成新的无法再改建的“混凝土森林”，使环境恶化，交通拥挤、设施不足，旧城历史文化特色丧失的做法，必须大声疾呼“赶快止步”！因此，为土地使用性质置换导致开发强度的改变也是判断兼容与否的影响因素。2.4环境质量状况环境质量状况是指各类用地自身对相容的用地与周围环境的影响程度以及用地周围的环境质量水平。如两者之间以及与周围环境之间无尖锐矛盾，不影响各自正常的使用功能的，可视为兼容。这里所指的环境质量包括正常生产、生活必需的生理环境与心理环境状况。前者为空气、水、声、光、热、卫生等的质量状况，后者则是指
10、人们心理上对周边相邻环境状况所能否承受的程度。如，住宅与墓地相邻，在中国人的观念里是难以接受的。上海市西宝兴路殡仪馆周围的住宅开发极少有人问津就是一个典型的例子。2.5城市空间形态与景观优美和谐的城市空间形态与景观是每一个城市追求的建设目标。城市用地上每个建筑项目的外部形态及其形成的空间景观效果，都是一定区域城市整体形象的组成部分。因用地性质及开发强度的更动有可能使该用地的建筑形态发生明显的变化，导致对所在地域建筑群体空间形态与景观的损害或破坏，是城市设计所不容的。这一点对于城市中心区及重要地区，更显得重要。譬如在风景秀丽的杭州西湖，如果在玲珑秀美的宝俶塔附近，出现一幢高大的板式高层宾馆，宝俶
11、塔就会变成“玩具”。在世界闻名的园林风景城市杭州，对城市景观形象造成的破坏将是不可挽回的。在这种情况下，用地性质及开发强度的兼容与否就必须考虑较大地域城市景观形象是否允许的问题。3兼容性规划与管理的完善由上述分析可见，城市土地使用兼容性规划与管理是一项复杂的工作，受诸多相关因素所制约，不是可以简单地通过一份“适建性表”来决策的。它应当是一个严密的制定兼容规划与认真细致决策的过程。规划部门需要从城市用地布局结构、环境容量、城市景观等多个角度考虑，提出科学的、具有一定法律效力的决策原则和控制体系，深入细致的编制兼容性规划；管理部门在其行政权责范围内针对具体的开发性质要求，根据决策原则与相关各控制指
12、标体系来进行土地使用的兼容管理操作。由于兼容性规划管理在实质上放宽了土地规划管理的决策幅度，并且要实行动态管理与考虑区域平衡，从而增加了决策的难度。兼容规划管理将规划管理人员从一张规划用地平面图的执行者身份中解脱出来，成为土地使用规划主动的控制者，使他们的工作成为真正意义上的土地使用管理。这就需要一个科学的可操作的兼容决策规则和具有良好素质的管理人才队伍以及有法律保障的行政执行体系。没有上述条件，土地使用兼容规划管理就会落空，很可能会成为市场竞争中经济利益的牺牲品。基于上述分析，我国城市土地使用兼容性规划与管理工作，建议从以下几方面进行完善：3.1深化充实土地使用兼容规划与管理的内容在通常的土
13、地使用兼容性(适建性)表中，有一种情况要求城市规划管理部门根据具体条件与规划要求确定是否允许土地使用兼容。它没有单一的明确的决策标准，决策难度较大。正是这种情况，由于缺乏明确量化的决策依据，管理者较难准确作出科学的判断，以致随意性较大，很容易受某些利益驱使或权利所左右而决策失误。这就需要深化、完善规划工作的内容与深度，包括制定科学的土地使用兼容性决策原则；量化评价决策标准与细化土地使用兼容规定。3.1.1补充制定土地使用兼容规划和管理的决策原则这些决策原则主要有：(1)保持区域范围内规划用地布局结构的整体合理与稳定局部用地性质变化的积累有可能导致城市规划用地整体布局结构的失衡。因此，在处理用地
14、性质改变的案例时，要有全局、整体观点，要考虑这种改变对用地布局结构产生的影响是否在允许的范围之内，它与其他已改变用地性质的地块总共积累的量，是否在总量调整所能承受的幅度之内。(2)确保区域范围内人口分布、公共服务设施与市政设施容量与能力的平衡。在进行土地使用兼容性规划与管理的决策过程中，必须以规划区内人口分布、公共服务设施及市政设施的容量、能力是否能维持在规划允许的变动幅度之内作为判断可否兼容的重要原则。因居住用地的增减或住宅层数、容积率的提高而导致居住人口分布的较大变动，会使城市生活的各种需求，包括工作、学习、交通、医疗、休憩、商业服务以及水电供应等均发生变化，而原规划的相关各设施的过剩或匮
15、缺不足将导致人力、物力、财力资源的浪费，会严重影响城市生活的正常运行，这些都是不希望发生的。(3)保证相容用地的功能相互协调，维护周边地域的环境质量这个原则通常都能得到考虑，土地使用适建性表也主要根据该原则制定。然而在进行土地使用兼容性规划管理的决策中，往往对具体土地案例的使用功能、开发规模与强度，对其建成使用后对周边环境可能产生的影响程度深入研究分析不够，仍有可能导致决策不当。(4)符合城市设计原则要求，不影响城市景观形象优美和谐在城市的重要地段，如城市中心区、主要干道、滨水区、历史文化保护区以及风景名胜区等，土地使用兼容的决策还必须考虑因用地性质及开发强度的改变是否会与城市设计的原则要求相
16、矛盾，是否会因此损害由城市设计构思的城市空间形态与景观的设计目标与要求。这个原则在通常的土地使用适建性表中是很难体现的，在实际规划管理工作中也很少顾及。3.1.2量化规划区内的人口、用地结构与各种设施的允许浮动值以及环境兼容评价的标准在控制性详细规划中，不仅要根据城市总体规划与分区规划，确定规划区内用地布局结构、人口容量与分布以及公共服务设施、市政设施水平的总体目标，而且要提出他们允许变动的幅度，包括用地平衡表中各类用地的比例、人口容量以及设施能力的允许浮动值。这些数值体现出城市规划的弹性是土地使用兼容规划与管理工作中用来进行宏观决策的量化依据，有助于从区域范围控制变更用地性质的总量，可以使规划管理工作能够按照规划的既定目标实施动态平衡，保证兼容规划管理处于比较合理科学的状态，而不使用一种过于机械呆板的计划控制或
