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1、31 工程质量管理的制度创新文/中国建筑金属结构协会会长 姚 兵工程质量是行业整体发展水平的综合反映，属于多因一果：个体失律、行业失范、市场失灵、政策失效都将导致工程出现这样那样的问题。如近年来发生的凤凰桥坍塌、杭州“11.15”地铁塌陷、上海“楼脆脆”等事故，直接原因表现为有关操作人员不严格执行技术标准和操作规程，深层次分析无不是包工头、承包商（包括勘察设计单位）、建设单位甚或主管部门受利益驱使，一味抢工期，压造价，违反法定程序，违反技术标准，导致事故发生。归纳起来，影响工程质量安全水平的因素主要有两个，一是技术因素，包括技术人员的业务水平和操作人员的操作技能，二是责任体系因素，包括责任划分
2、是否合理、责权利是否对等。因此，治理工程质量，也需要标本兼治，综合治理。工程质量管理制度现状改革开放以来，我国出台了一系列工程建设的法律法规和部门规章，质量安全管理方面计有“1法3条例11项部令”；形成了一系列管理制度，如工程质量监督制度、施工安全监督制度、施工图审查制度、超限高层审查制度、抗震新技术核准制度、安全生产许可制度、施工安全三类人员考核任职制度、检测机构许可制度、竣工验收备案制度、工程质量保修制度等。使工程质量安全管理有章可循、有法可依，对规范工程建设活动起到了积极作用，为确保大规模工程建设的质量安全提供了制度保证。但问题还是存在的。当前我国工程质量安全方面的问题，突出反映在以下几
3、个方面：安全生产事故起数和死亡人数虽有较大幅度下降，但事故总量仍然较大，且事故下降幅度趋缓；村镇住宅建设缺乏相应的技术保障，安全性、适用性较差，村镇建设事故时有发生；随着一些不成熟材料、技术的大量应用，城镇住宅建设中出现了一些新的质量通病；随着越来越多的深基坑、大跨度、超高层建筑的出现，技术风险进一步凸显，地铁、桥梁等工程事故时有发生；一些政府投资工程违反科学规律，盲目压缩工期，配套措施跟不上，导致工程事故时有发生。此外，建材市场鱼目混珠，勘察设计深度和精度不足，施工承包层层转包与无证挂靠猖獗，一线工人质量意识和操作技能长期得不到提高，监理人员形同虚设，都制约着行业整体质量水平的进一步提升。这
4、些情况都折射出当前工程质量安全管理的法律法规存在着诸多不适应、不符合问题，都可以归结到制度层面存在的缺陷。制度创新的基本要求仔细分析以上问题可以发现，制度建设上的主要问题是责、权、利不对等，一些单位和个人有利无责，或利大责小，这样构筑的责任体系起不到规范行为的作用，无法在实践中落实，反而会纵容违法违规行为。因此，在制度建设中，必须按照责权利一致的原则，符合以下几点要求，做到外在制度与内在制度的统一。一是要符合人性特点，制度建设就是重新界定和调整利益关系，要承认多数人都有趋利避害的天性，是追求利益的，不能指望人人都是活雷锋，对人的这种自利性首先要正视，同时也要给予适当的引导和规范。官员们追求政绩
5、，就要合理设计政绩考核标准；商人追求利润，就要及时对其不法行为进行曝光，影响市场对其的选择。二是要符合工程建设的基本规律，首先，工程建设活动先有交易后有产品，是以诚信为基础的甲乙方重复博弈，存在信息不对称，同时也存在甲方的强势主导，业主参与并主导工程建设的全过程，政府的监管和政策必须以市场主体之间的博弈为基础，有一个合理的边界，绝不能越俎代庖。其次，工程建设活动是市场化程度比较高的一个领域，价值规律发挥着基础性作用，因此必须以市场规则为基础选择政策调控的着力点。譬如，作为工程建设基本制度的招投标制度，其目的就在于通过招标选取一个最低价，制度设计不能离开这个基本点。当然这个最低价是经过评审、核实
6、无误的最低价。与招标制度相配套的是担保制度，如果只有低价中标而没有担保，责权利无法对等，风险不可避免。再次，工程建设活动是一种社会活动，一个工程的实施涉及到众多的专业分包，对社会资源的组合与管理是工程建设管理的重要内容，这就需要统一的技术标准和统一的行业基本运行规则。三是要符合中国现阶段国情和实际，首先，我国正处在社会主义市场经济体制完善阶段，工程建设领域中相当多的市场主体还不是完全的理性经济人，很大一部分业主是政府部门或国有企事业单位，承包商也有相当大比例是国有企业，他们不但肩负着产生效益、创造财富的责任，也肩负着社会稳定、做出政绩的特殊使命，价值目标是多元的，他们是有理性的经济人，甚至有时
7、候可能表现的是政治人、关系人；其次，中国的工程建设管理体制是高度分割的，投资决策与实施分割，各类专业工程的监管分割，各个地方也有自己的土政策，一项统一的政策往往因为地方、部门附加的各类”细则”而大相径庭，因此，必须在确保基本模式一致的前提下，给予地方和部门足够的政策空间。制度创新的关键内容粗略分析，目前我国工程建设质量安全管理制度创新中，应注意解决以下一些问题。建设单位的权利责任一致问题建设单位是工程的发起人和受益人，建设单位分为两类，一类是自建自有自用的，如各类企事业单位，其质量责任是终身的，对其约束力主要来自后续的使用功能保障压力；第二类是建成后作为商品进行交易的，主要是各类开发商，其追求
8、的是建造成本（开发成本）与商品房售价之间的差额，对其约束力主要来自市场选择与竞争压力。目前各类开发商存在的问题比较多，突出问题是权利和责任不对等。当前房地产市场处于卖方市场，开发商只要拿到好地块，就不愁房子卖不出去，无法形成有效的市场竞争压力，因此，在建造成本控制上就会有压级压价的倾向，能省就省，在品质要求上“达标就行”、“合格就行”。由于购房人与开发商之间存在着严重的信息不对称，对开发商的偷工减料、以次充好，购房人也无法作出准确的判断。因此，开发商这类建设单位应成为政府工程质量监管的重点。规范开发商的行为，不可能对其作为项目投资人的权利（如选取设计人、承包人、指定分包人、指定特殊材料等）做过
9、多的限制，但应该按照责、权、利一致的原则，明确其相应的质量安全责任，如将安全生产许可的条件列入施工许可中，由建设单位牵头对项目施工期间的现场安全负总责。再如应由开发商组织保修工作，先行对小业主作出保修承诺，先行赔偿；项目开发公司的保修责任应由其母公司承担。也可由开发商为其开发的商品房购买工程质量保险，并将每个小业主列为被保险人。此外，也应明确建设单位或建筑工程所有人在工程长期使用过程的质量责任，由其定期对工程进行鉴定和维修加固。强化勘察设计施工单位直接责任问题勘察设计和施工单位是工程质量的直接责任主体，所有的规章制度、技术标准都需要通过他们落实到实际工程建设过程中。工程勘察、设计、施工承发包市
10、场是目前市场化程度比较高的一个领域，存在的问题主要表现在，首先是严酷市场竞争压力下的低价竞标、低价中标所导致的成本控制压力，为降低成本和缩短工期，一些勘察单位在野外作业原始数据上造假，一些设计单位的方案设计深度不够，专业配合不到位，施工图设计粗制滥造，一些施工单位偷工减料、以次充好。其次，目前我国工程建设中设计、施工环节互相脱节的体制也制约着工程质量水平的进一步提高，设计阶段不考虑施工的可行性，施工阶段只是简单地按图施工，不考虑对设计的反馈和优化。再次，随着工程量的激剧增加和新型结构的大量出现，人员素质跟不上，一些小型设计施工单位质量保证体系不健全。最后，“责任到人”的责任体系远没有建立起来，
11、责任体系不合理，有权无责、有责无权，管生产不管安全、管生产不管质量的现象比较普遍，一些企业、项目负责人重进度、重成本、轻质量、轻安全的意识还比较浓，一些项目经理甚至从不看图纸！确保工程质量，基础在于提高勘察设计和施工单位的质量意识，完善责任体系。要继续坚持市场化改革方向，加快推进企业产权制度改革，建立现代企业制度，）培育真正的市场主体；要加快诚信体系建设，将企业的质量状况及时反映在招投标市场，实现现场与市场的联动；要加快推进工程担保与保险制度的实施，用市场的力量约束企业的行为；要根据责权利一致原则，加快完善以个人为基础的质量责任体系；要促进设计与施工的互相渗透，改进生产组织方式；要大力发展建筑
12、工业化，减少工程质量不稳定因素，提高生产效率；要进一步完善职业培训制度，提高一线作业人员质量意识和技能。中介机构的鉴证责任问题工程建设领域与质量安全控制关系密切的中介机构主要是监理单位和检测单位。本来监理单位受雇于建设单位对承包合同的实施进行管理，对工程建设过程进行控制，是工程质量保证体系中重要的环节，但目前一些监理单位起不到应有的作用，形同虚设。造成这种情况的原因来自两方面，一是外部的，一些建设单位（包括开发商）不放权，法律法规规定的监理单位在材料认定、进度款支付、竣工验收中的签字权无法落实，监理单位不能独立自主地开展工作。另一方面是内部的，一些监理单位人员素质较低，不能给建设单位和施工单位
13、以有价值的咨询和指导，成了一个可有可无的角色，影响其法定地位，而法律法规又规定投资规模在3000万以上的工程必须聘请监理，因此一些监理单位就成了建设单位请来的摆设。检测单位的主要问题是迫于市场竞争压力，为了吸引和留住客户，不顾原则迁就客户，在试验数据上造假，失去公正性。检测机构作为提供技术验证服务的单位，公正性是其生命，不能搞“完全竞争”，要对其数量进行限制，实行有限竞争，一个城市不能审批太多的机构。对于监理单位的发展，不能超越发展阶段，拔苗助长，建议调整强制性监理的范围，给与社会投资工程业主以自主权，由他们根据工程的规模和复杂程度决定是否请监理。没有监理的工程，项目监督管理的责任由建设单位直
14、接承担，这样比形同虚设的监理效果更好。政府监管责任的落实问题与工程质量的形成有直接关系的政府监管内容主要是工程质量监督、施工图设计文件审查和竣工验收备案三个环节。工程质量监督方面存在的主要问题是工作边界模糊，导致责任不清，同样的工程事故，不同的地方监督机构承担的责任大相径庭。施工图审查方面存在的主要问题是目前的审图任务委托方式不合理，由建设单位直接将审图业务委托给经政府认定的审图机构，审图机构之间为争夺业务产生的竞争导致把关不严，审图质量下降，那些把关越严的审图机构越没有活干。此外，现有法规的部分处罚条款操作性不强，如有关行政处罚金额过大，动辄数十万，造成实际执行中的困难。实践证明，工程质量监
15、督和施工图审查是政府对工程质量进行监管的重要手段，在我国城市化进程加快发展的历史阶段，这些措施必不可少。应进一步规范工程质量监督和施工图审查工作。审图机构的任务应由城市建设主管部门根据审图任务量和各审图机构工作质量的优劣进行分配，而不是由建设单位来自行选择。逐步强化民事赔偿责任的问题我国正处于城镇化过程中，2008年城镇化率是45.7%，专家预测今后10年每年要提高一个百分点，也就是说1300多万人要进城，每年城镇在施的建筑面积近50亿平方米，竣工20亿平方米建筑，再加上已有的430亿平方米建筑，而政府专业监督人员只有不足4万人，完全靠政府来解决所有的具体问题是不现实的，更为可行、有效的解决办
16、法是政府通过完善法律法规和技术标准，建立起合理、明确的责任体系，完善技术鉴定机构等诉讼支持体系，健全保险机制，疏通解决问题渠道，为广大群众提供有力的法律武器。几千年来，国人从来就不缺平等和公平意识，改革开放30年，维权意识也不断提高，相信只要群众手中有了好使、管用的法律武器，那些不良开发商、承包商就没有立足之地了，社会诚信将建立起来，建筑市场秩序也将最终得以规范。监管体制上存在的问题目前我国工程建设的管理体制特点是“统分结合”，即“统一规则、分别监管”，各相关部门根据建筑法、招标投标法、质量管理条例、安全管理条例等所规定的基本制度，分别对各类专业工程进行监督管理，分阶段、分主体监管的特色突出，众多的管理制度和管理主体给项目参建单位带来很大的制度执行成本。单就房屋建筑而言，就涉及到项目立项审批（核准、备案）、规划审批、施工许可、施工质量监督、消防验收、人防验收、防雷验收、燃气验收、竣工验收备案、竣工资料城建档案验收等10多项审
