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1、对集体合同单独立法若干问题的认识(一)【报告摘要】随着我国经济体制改革和市场经济体制的建立，劳动关系发生深刻变革，作为调整劳动关系的重要法律制度-集体协商和集体合同制度得以在我国建立并得到迅速发展，有关集体合同的立法也逐渐深入。但与集体合同推行的实践相比，集体合同的立法却相对滞后，现行法律中存在的问题也暴露出来，阻碍了这一制度的发展。因此，制定单独统一的集体合同法势在必行。本文着重阐述了集体合同单独立法的必要性和迫切性，探讨了集体合同单独立法的可行性，并就今后集体合同立法需要进一步完善的问题提出了相应的建议，同时，也就集体合同单独立法后工会面临的挑战，提出了相应的对策。【关键词】劳动关系调整集
2、体合同平等协商立法工会一、集体合同单独立法的必要性和迫切性（一）我国市场经济体制下的劳动关系调整迫切需要集体合同制度自改革开放以来，我国劳动关系发生了巨大而深刻的变化。随着近年来经济结构的调整和市场经济的进一步深化，劳动关系呈现出复杂多变、躁动不安且矛盾加剧的特点，主要体现在以下方面：1劳动关系市场化的格局已基本形成并逐步占主导地位。这一方面表现在我国非公经济迅速成长壮大，在数量上和吸纳就业人数上均大大超过国有企业，而在这些部门中劳动关系完全摆脱了计划经济的印记，均按照市场化模式建立；另一方面国有企业的改制使其产权制度特别是国有企业职工身份发生了根本性的变化，企业经营者与职工的利益取向和差别日
3、益明显。这些均表明市场化的劳动关系已经建立并将继续深化，已逐步完成从计划经济向市场经济的过渡和转型。2用人单位与劳动者的地位严重失衡，劳动者合法权益受到用人单位的威胁和侵害。在市场化的劳动关系中，用人单位本身就具有占有资本、岗位资源和管理优势，在我国目前和相当长的一段时期内劳动力严重大于求的形势下，这种优势地位更加突出，与劳动者的弱势地位形成鲜明的对比。而双方利益追求的对立和不一致导致用人单位为实现其利益的最大化往往运用其优势地位压制和侵犯劳动者的正当要求和合法权益，劳动者为了生存大多选择忍气吞声，致使形成恶性循环，导致劳动者的地位更加脆弱。这一点突出表现在近年来失业率不断上升，拖欠工资现象严
4、重以及工伤事故频发等诸多方面。3国有企业改制特别是近年改制的力度加大及不规范加剧了劳动关系的不稳定。国有企业的改制是我国国有经济战略性改组的重要举措。但是国有企业改制中的身份置换直接使劳动者面临失业、社会保障无着和生活水平骤降等风险。这些风险伴随着改制不规范而成为现实。突出问题是：改制分流方案不经职代会讨论；在解除与职工的劳动关系时未依法给予职工应有的补偿；欠缴社会保险金，职工社保关系难以接续等。由此引发的矛盾由于很难通过法律途径解决，因此往往演变为群体性的上访、静坐或酿成堵铁路公路甚至自杀或他杀等恶性事件。4收入差距拉大，广大劳工阶层不能共享社会经济发展的成果。改革开放以来，我国GDP和人均
5、生活水平逐年大幅度增长，2001年为8%，2003年达到7.8%。而与经济高速增长形成强烈对比的是，一些劳动者的收入不仅没有随着经济增长而提高，相反却有所下降，这一现象较多出现在一些私营企业集中的地方和经济较发达的地方。如深圳民工的平均收入从20世纪90年代至今不仅没有随着资本积累和经济的发展得到提高，反而不断下降。而形成此种收入格局的重要因素是劳资双方追求自己利益的能力高度失衡。5劳动争议不断持续上升，大量信访案件集中在职工与企业的劳动关系矛盾，劳动关系不安加剧。自1994年我国开始建立市场经济体制，劳动关系发生根本变化后，劳动争议呈大幅度持续攀升的态势，且群体性劳动争议增幅较快。据统计，1
6、995年全国劳动争议仲裁委员会共受理劳动争议案件3.3万件，涉及劳动者人数，而2003年全国劳动争议受理总数首次突破20万件，为22.6万件，比2002年增长了22.8%，增速为1999年以来的最高水平，涉及劳动者人数比2003年增长31.7%，增幅同样为1999年以来新高。上述数字只是依照法律途径解决劳动争议的统计，由于经法律途径处理争议耗时过长，还有大量劳动争议劳动者选择信访或其他非正常手段解决，造成社会的极端不稳定。毫不夸张的说，劳动关系矛盾已构成对我国社会稳定的最大的威胁和最严重的隐患。6我国目前的劳动法治状况令人堪忧。这突出表现在以下方面：首先，立法缺失；我国虽然在1994年颁布了劳
7、动法及一系列法规和规章，但一些调整劳动关系急需的重要法律如劳动合同法、集体合同法、工资法、社会保险法、劳动争议处理法等还没有出台，即使已有的法律所覆盖的劳动者范围也较窄，一些新兴行业和非正规就业者还未被纳入劳动法的保护范围，成为法律保护的盲区。其次，劳动执法和司法无力；目前劳动执法机构的人、财、物严重匮乏再加上没有有效的执法手段，使劳动执法难以发挥作用。我国目前还未建立强有力的劳动争议处理制度，劳动争议案件必先经过仲裁才可诉讼，审理时间过长，大量的劳动争议不能及时迅速地通过法律途径得以解决，迫使相当一部分劳动者不得不采取其他手段保护自己的合法权益，严重影响了社会稳定。最后，用人单位劳动法律意识
8、非常淡薄，不守法现象十分普遍；用人单位不与劳动者签订劳动合同，任意加班加点且不支付劳动者加班费，拖欠工资，劳动条件恶劣，不给劳动者上社会保险等违法行为十分突出。综上所述，我国劳动关系矛盾重重，劳动关系状况令人堪忧，而这些矛盾的本质在于劳动者与用人单位的力量和地位相差悬殊，仅依靠双方自主调整只能使情况进一步恶化，因此，急需多层次的法律调整机制即宏观、中观和微观机制予以规范和协调。其中宏观机制即法律制度，中观机制即集体合同制度，微观机制即劳动合同制度。而在多层次的法律调整机制中，由于法律只能规定最低标准，劳动合同更多体现用人单位单方意志，集体合同制度无疑成为协调劳动关系至关重要的法律制度。这也是成
9、熟市场经济国家经过一百年实践得出的人类宝贵经验和财富。（二）我国现有集体合同立法的缺陷和不足虽然近年来我国集体合同立法有了较大的发展。但随着我国集体合同制度的推行，立法中存在的问题也逐渐暴露出来，这些问题包括：1法律规定分散，过于原则，缺乏操作性，且法律之间规定不相一致。劳动法和工会法虽然都规定了集体合同制度，但只涉及到集体合同的主体、内容、争议处理等基本内容。即使如此，劳动法和工会法的规定也不甚统一，突出体现在签订集体合同的自愿或强制这一问题上。劳动法第33条规定：工会可以代表职工与企业签订集体合同，这一选择性的规定成为实践中一些企业拒绝与工会签订集体合同的法律依据，不仅未起到促进集体合同制
10、度发展的作用，反而造成一定的阻力。修改后的工会法显然意识到这一问题，取消了原有工会法中的可以，修改为工会代表职工与企业签订集体合同，这虽然较之前的规定有所进步，但其表达较为含混。这势必造成实践中的混乱。2规章的立法层次低，缺乏法律的权威性。关于集体合同的立法，目前我国主要有劳动和社会保障部2004年颁布的集体合同规定和2001年颁布的工资集体协商试行办法。这两项均属部委规章，在立法层次上处于较低层次，其效力低于法律、行政法规和地方性法规。集体合同作为调整劳动关系的重要法律制度，仅由规章予以规范，不仅缺乏法律的权威性，在实际推行中由于执法手段有限也难以得到贯彻执行。3集体合同的实施范围过窄，缺少
11、对行业或产业以及地区集体合同的规定。构建集体协商和集体合同的全国、行业或产业及地区和企业的多层次结构，使之形成一个对劳动者立体交叉的保护网，既是市场经济国家的成功经验，更是符合我国现实情况，切实发挥集体合同功能的重要途径。但是我国关于集体合同的规定依然停留在企业一级，对于区域和行业、产业层面的集体合同没有规定，虽然近年也有一些地方对此进行尝试，但缺乏相应的法律依据。由于集体合同只能在企业一级展开，企业工会又与企业存在的难以割舍的依赖关系，集体合同的形式化也就难以避免，这不能不说是立法上的一个缺陷。4没有明确集体协商和签订集体合同的责任。集体合同制度是一项法律制度，而没有法律责任的规定法律制度则
12、无法成立。我国法律和规章对集体协商谈判中的企业责任没有规定，劳动法第33条的规定更给企业逃避集体协商提供了一条法律依据。集体合同规定虽然规定了企业在收到集体协商要求无正当理由不得拒绝，但并未明确何种理由为正当或不正当，更未规定拒绝协商的法律责任。至于企业在协商过程中应承担的其他责任以及违约应承担的责任则更没有规定。这在相当程度上影响了这一制度的权威性。（三）集体合同流于形式的现象颇为严重集体合同制度虽然近几年在我国发展较快，取得了一定成绩，但毋庸质疑的是，集体合同流于形式的问题相当严重。具体表现在以下方面：主体错位；一些工会并未真正认识和摆正自己在集体合同中的法律地位，颠倒了主体和代表的关系，
13、出现职工对集体合同毫不知情，工会自己确定协商代表和协商内容，自己与企业签订集体合同，签订后也不向全体职工公布的情况。程序简化；一些工会和企业重签订轻协商的现象十分普遍，集体合同文本也多是统一印制的格式化文本，由企业经营者和工会负责人共同签字上报了事，协商程序往往成为一种形式。内容空洞，照抄法律。实践中集体合同照抄法律、法规的规定较为多见，即使写入一些内容也多是或作原则性的规定，或避重就轻地将一些并不是职工关心和企业实际问题写入合同中。据调查，在一些集体合同中，法律已经明确规定的实体条款的比例均超过了50%。重签订轻履行；实践中，一些企业与工会只把这一制度作为一项上级布置的任务和指标来完成，往往
14、签订了合同，上报了数字就大功告成，并未认真履行集体合同。集体合同形式化问题已严重影响了集体合同制度作用的发挥。造成形式化的原因是多方面的，涉及政治、经济及工会体制等，但立法的滞后与疲软是其中不可忽视的重要因素之一。二、集体合同单独立法的可行性（一）我国集体合同实践为立法积累了宝贵经验自1995年劳动法颁布实施以来，在全国总工会的推动下，集体合同制度在我国得以迅速展开。至2003年底，全国共签订集体合同67.29万份，覆盖企业121.4万个，覆盖职工1.035亿人。其中：企业单独签订53.74万份,覆盖职工6706.67万人。其中，公有制企业18.67万个,职工4668.3万人;非公有制企业27
15、.32万个,职工1293万人。签订区域性行业性集体合同共13.54万份,覆盖企业67.67万个,覆盖职工3641.6万人。其中，签订区域性集体合同9.52万份,覆盖企业54.27万个,覆盖职工2398.16万人;签订行业性集体合同4.02万份,覆盖企业13.4万个,覆盖职工1243.44万人。全国开展工资集体协商、签订工资专项集体协议的企业29.31万个,覆盖职工3579万人。全国建立各级三方协调机制5062个。实践中的一些富有创造性的探索，不仅对集体合同立法提出了要求，更为集体合同进一步立法积累了经验。（二）集体合同规定和地方立法为集体合同统一立法创造了条件1.集体合同规定对集体合同立法的发
16、展。主要表现在：（1）扩大了集体合同的内容。集体合同规定在劳动法列举的五项内容基础上，将集体合同协商和集体合同的内容进一步扩展，把女职工和未成年工保护、职业技能培训、劳动合同管理、奖惩和裁员这些与劳动者权益密切相关的事项纳入到集体协商和集体合同中；（2）规定了协商代表应履行的职责和对协商代表的保护措施。集体合同规定明确规定了协商代表应履行的参加协商、接受质询、提供情况、参加协商争议处理、监督履行、维护秩序、保守秘密等多项职责。同时对职工协商代表给予了特殊保护；（3）细化了集体协商程序和集体合同签订程序。集体合同规定根据近年来的实践，将集体协商的程序分为要约、回应、准备、协商、中止、再协商等，并对集体合同的签订、变更和解除作了具体规定，使集体协商程序趋于完善；（4）明确了集体合同审查的内容和程序。集体合同规定明确了集体合同报送后由劳动行政部门审查，并具体规定了报送的主体、
