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1、一、财政支出绩效评价与绩效预算所谓财政支出绩效评价， 就是指运用科学、规范的绩效评价方法，依据一定的原则， 对财政资金使用的综合效果进行评判（在公共财政下，财政资金使用不仅追求经济效益，还有更广泛的政治、社会效益），并通过绩效评价找出财政支出决策和执行中的问题以及改进的方向。绩效预算在西方国家推行已有较长时间，但对绩效预算的涵义仍有不同的看法。世界银行专家沙利文认为， 绩效预算是一种以目标为导向、以项目成本为衡量、以业绩评估为核心的预算体制， 具体来说就是把资源分配的增加与绩效的提高紧密结合的预算系统。澳大利亚把绩效预算分成五个部分：政府要办的事；配置预算资源；以结果为中心制定绩效目标； 评价
2、目标实现状况的标准；评价绩效的指标体系。可以看出， 澳大利亚是把绩效预算归结为政府行政活动的资金支持体系的评价模式。国内学者贾康等人认为， 绩效预算是一种预算模式，包含着预算理念和预算过程的变化，而预算编制方法的变化只是绩效预算实现方式所采用的手段。王延杰认为，绩效预算就是按照政府提供公共产品和公共服务的绩效状况安排预算资金的预算组织形式和管理机制。其实质是将政府行为绩效与预算相挂钩， 并依据政府行为绩效状况安排预算收支。我们认为， 绩效预算是以结果为导向的预算管理方式， 强调以结果作为预算资源分配的依据， 而不是按照投入或过程来分配资源。绩效预算包括了从财政资金分配、管理、使用到评估的整个过
3、程，涉及到政府运作、公务人员的观念转变、法制氛围等各个层面。通过绩效预算不仅可以提高资金的使用效率， 而且可以由此提高人员的办事效率，以事带人，使各部门形成良性的激励约束机制。二、财政支出绩效评价体系是绩效预算的核心内容绩效预算是一个复杂的系统， 主要包括政府绩效评价体系、财政支出绩效评价体系和组织管理体系三部分内容。政府绩效评价体系是绩效预算的基础部分。政府绩效评价体系在绩效预算中的作用： 首先， 政府绩效分为政府行政总目标、部门总目标、部门目标结构、部门行政合规性、部门项目执行情况五个部分。当某个部门这五部分内容规定清晰以后， 部门预算的支出结构和支出总额界定也就有了基本依据。其次，政府绩
4、效评价标准说明的是政府各部门应该和可能做到什么、做到何种程度、什么时候做完。因此，一旦政府绩效评价标准明确下来， 支出预算的合理性也就相应规定下来。再次，政府绩效评价指标本质上指明的是从哪些方面衡量政府绩效，当政府绩效评价指标确定下来了，人们确定财政支出绩效评价指标体系时，也就可以把财政支出合理性指标测定与政府行政效果对应起来。建立财政支出绩效评价体系的核心，就是把现代市场经济的一些理念融入预算管理中， 使政府预算能像企业财务计划一样，对政府的行为进行内控，并通过这种内控，保障政府目标的实现，提高政府运行效率，促进政府职能转变，提高政府与市场的协调能力。财政支出绩效评价体系不仅是对财政支出情况
5、进行评价和监督， 其根本意义是以财政支出效果为最终目标， 考核政府的职能实现程度， 即考核政府提供的公共产品或公共服务的数量、质量及成本。因此， 如果仅从财政的角度来进行财政支出绩效评价， 就很难全方位地反映财政支出的实际效益。从这个意义上说，财政支出绩效评价体系是以财政部门为主体， 政府其他职能部门共同配合而形成的管理公共产品和公共服务的一项制度。由于财政支出范围广泛，绩效表现特征多样化，既有可用货币衡量的经济效益， 也有无法用货币衡量的社会效益， 进而导致财政部门难以采用准确的办法来对财政支出进行衡量，而这一工作“盲区”恰恰是减少资源损失浪费、提高效率的关键点。财政支出绩效评价体系就是要把
6、“不可衡量的事”变为可衡量的，确定政府的职能、财政支出的目标以及实现这些目标所需要的步骤， 在给定目标的前提下寻求最有效率的实现目标的方式，以最低成本、最大限度地满足社会经济发展的公共需要。可见， 财政支出绩效评价体系在绩效预算中的关键作用是从质和量两个角度说明政府资金的使用状况， 从而使绩效预算的功能突出反映在资金使用效率评价对预算拨款的约束上。政府绩效评价体系解决的是预算编制依据问题， 财政支出绩效评价体系解决的则是编制好了的预算究竟是否被执行好、事后来看优劣之处是什么。因此， 可以说财政支出绩效评价体系是绩效预算的核心内容。绩效预算是一个复杂、庞大的系统工程，需要严密、系统、规范的组织体
7、系。这一体系的基本功能不仅在于确保绩效预算的顺利实施， 更为重要的是为绩效预算的编制、评价和科学实施， 为合理提供人力资源、管理规范及思想方法等提供保障。组织管理体系在绩效预算系统中发挥着控制和管理的作用， 使绩效预算按设计的方向运行。三、以项目绩效评价带动项目绩效预算构建广东的实践为加强财政支出管理， 提高资金使用效益，广东省于2003 年开展财政支出绩效评价试点，2004 年设立了全国第一个省级财政支出绩效评价机构。当前，广东省把工作重点放在财政支出项目绩效评价上，先易后难，从项目绩效评价入手，把项目绩效评价结果与项目预算编制结合起来， 在实践中不断探索和改进， 通过完善财政支出绩效评价体
8、系， 为建立项目绩效预算进行了有益的探索。（一）稳步推进重点项目绩效评价试点工作。从2003 年8 月至2005 年12 月，全省先后组织开展了131 个重点项目的绩效评价试点。在试点工作中，我们做了详细的策划和考虑，从评价通知书下达、评价方案和数据表格设计、指标选定、评价方法选用到评价程序的规范等方面都做到精心设计，完整周密；从评价现场组织勘验到具体项目的抽样核实、账目核对审查、数据采集、现场分组线路等各个环节做到考虑周详，细心实施；评价数据采集以后，数据整理、归类、统计、分析、图表制作、撰写评价报告等各个程序做到严格、科学和准确。（二）规范工作制度，严格评价程序。理顺工作关系，明确工作责任
9、，制定规范的工作程序和配套文件都直接影响绩效评价工作的科学规范和准确真实。在这方面，广东省主要做了以下工作：一是研究制定了关于进一步加强财政支出管理的意见，这是开展绩效评价工作的纲领性文件， 对财政资金的项目申报、预算审核、过程监督和使用绩效结果评价提出了要求。二是研究制定了广东省财政支出绩效评价试行方案， 这是广东省绩效评价的指导性文件。三是研究制订了绩效评价内部协调工作制度、中介机构参与绩效评价工作管理办法（试行）、自评报告复核程序、自评结果审核标准等一系列绩效评价相关工作规范，设计了绩效评价工作流程图、自评报告基础表格和绩效评价分析报告书等范本。四是建立专家评审制度和审核意见反馈制度。五
10、是及时收集整理财政部、外省市以及广东省各地市、各部门单位的绩效评价指标，对广东省财政支出绩效评价指标体系进行了补充完善， 为绩效评价工作的全面实施打下良好基础。此外，积极推进广东省绩效评价立法工作，2005 年正式向省法制办提出了将广东省财政资金使用绩效评价办法作为20072010 年立法计划项目的建议。（三）建立自评、重点评价相结合的长效机制。从2005 年开始，广东省全面铺开了省级部门预算单位对财政支出项目资金使用情况进行自我绩效评价工作和财政部门对重大项目的综合评价工作。每个部门预算单位对500 万元以上项目或跨年度项目进行自评，向财政部门提交自评报告，财政部门对自评报告进行复核审查和抽
11、查。对重大项目， 省财政厅会同有关部门对项目进行综合评价。自评工作经过布置培训、自评、初审、专家复审、反馈意见、抽样复核、重点评价、下达结论、内部通报等9 个阶段，在177 个自评项目中，评定了154 个项目的绩效结果：33 个项目良好，54 个项目好，61 个项目一般，6 个项目差，其余23个项目由于属涉密工程及资金下达时间较晚等原因没有形成评价结论。通过开展绩效评价，形成了自我评价、自我监督和外部评价、外部监督两个层次相结合的评价监管体系， 各单位逐步树立了绩效观念和责任意识，更加关注资金使用效果，请款用款更加慎重和规范。据统计， 省级各单位2006 年预算新增请款比2005 年减少了30
12、多亿元。（四）探索开展第三方评价，为绩效评价注入活力。在2006 年的10 个重点评价项目中，选取了省教育厅“高校建设211 工程”和省计生委“计划生育技术服务经费”两个社会关注度较高的项目， 作为第三方评价试点项目， 委托社会中介机构实施绩效评价。一是根据项目的不同性质，选取了有这方面专长的研究所，借用专家的力量，实行第三方评价，确保开展评价的可行性。二是与选取的研究所签订协议， 规范实施评价的行为，明确实施评价的目标，保证评价的质量。三是要求实施单位必须严格按照广东省财政支出绩效评价试行方案等有关规定，根据项目特点设定评价指标、确定合适的评价方法、进行现场勘验核实、收集整理分析评价基础资料
13、等一系列评价程序，对项目资金的落实、项目的组织实施、项目实施的效果、现场勘验及评价资料等情况以及项目实施存在的问题进行多角度、全方位的定性及定量分析评价，最后形成绩效评价报告。（五）评价结果作为预算安排的重要依据。绩效评价结果的运用，是绩效评价工作的核心和归宿。从2005 年开始，省财政将绩效与部门发展目标结合起来， 将绩效评价结果与财政资金管理结合起来， 建立起奖惩制度，逐步建立科学、规范的项目资金分配使用约束机制。一是根据绩效评价结果， 帮助有关部门找出资金使用和管理上存在的问题，分析其形成原因，提出建议，以规范项目管理。二是把绩效评价结果与预算编制、执行紧密结合，把项目绩效评价结果作为预
14、算安排的重要依据， 对绩效良好的项目在同类项目中优先安排， 对绩效差劣的项目视情况提请省政府批准暂停、撤消或减少专项资金。三是实行绩效评价结果内部通报制度。对省级财政支出项目自我绩效评价结果向省直各部门（单位）进行了通报， 对做得好的单位给予了充分肯定，并指出了存在的问题，加强了对省直部门的激励和监督，增加了财政支出透明度,提高了依法行政水平。（六）开展信息化建设，提高评价工作效率。绩效评价涉及众多单位和支出项目，数据信息量大，时效性强。省财政研究开发了财政支出项目数据库， 实行项目信息化管理，科学有效地为绩效评价工作和项目管理提供了必要的技术保障条件，大大提高了绩效评价工作效率，并为以后年度
15、绩效评价和绩效预算管理积累了丰富的资料。（七） 营造良好的舆论环境和社会氛围。绩效评价工作的开展需要多形式、多渠道地广泛宣传。如召开财政支出绩效评价研讨会， 在报刊杂志上宣传推广财政支出绩效评价， 引起社会各界对绩效评价工作的广泛关注；编印绩效评价资料，宣传绩效评价工作的有关规定与动态， 介绍好的经验，推广好的做法，着力引导和推动全省绩效评价工作的顺利开展； 加强与其他省市财政部门的沟通、学习与交流，扩大绩效评价工作的影响力。（八）建立健全评价机构，抓好评价队伍建设。财政支出绩效评价工作政策性强，专业性突出，必须要有机构和人员作保证。广东省财政厅2004 年在全国率先成立了省级的绩效评价职能处
16、室， 专司财政支出绩效评价。随后，各级财政部门也纷纷设立了绩效评价机构，配备了人员。同时，加强业务学习培训，提高评价队伍的业务素质，更好地适应评价工作的需要。四、进一步推进绩效预算工作的建议（一）构建绩效预算的法律框架，夯实绩效预算的基础。绩效预算这种以结果为导向的预算管理方式， 包括了从财政资金分配管理、使用到评价的整个过程，影响范围广、程度深，需要强有力的法律和制度保障。各国在推行绩效预算时，都制定了相关的法律法规， 为绩效预算改革提供法律依据和保障。如美国的政府绩效与成果法案，澳大利亚的公共服务法，新西兰的国家部门法案和公共财政法案。按照依法行政、依法理财的要求，广东的绩效预算改革也必须依靠法制保障，完善法规，建立起一系列的相关配套制度。当前尤其需要完善预算法，强化预算法的权威性。（二）遵循循序渐进的原则，探索绩效
