公务机关永续发展工作绩效调研

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1、123 人文社會學報 公務機關永續發展之評估-以調查局情報工作績效為例 公務機關永續發展之評估-以調查局情報工作 績效為例 陳政位 * 范宇平* 摘要 公務機關之永續發展端賴是否配合國家政策及民眾需求。由於公 務機關產出多樣化，較難量化績效評估公部門是否能永續發展。本研 究選擇情報工作上具反制實績之調查局以量化效能分析藉以討論 現行安全防衛體系反制恐怖攻擊之能力合適性。利用修正的Fried, Lovell, Schmidt, and Yaisawarng（2002）三階段資料包絡分析模 型，先分類出10項情報產出、2項投入，並將42項環境變數納入情報 工作分析中，透過產出差額調整過程中，找出環

2、境變數與情報資料的 關係，從中以計量分析瞭解情報工作實際作為。最後經調整排除環境 變數後，發現調查局外勤調查處站情報工作管理效率確有提高。 其中離島地區或非都會型調查處站管理效率均有所提昇，且與本島或 都會型調查處站差距不大，顯示調查局外勤單位在現行目標管理 的績效考核制度下，在推動情報工作上尚能維持一致的管理能力。惟 觀察調查局生產力，調查局外勤單位的情報工作績效來自技 術進步，但效率則有退步。顯示調查局除應維持人力資源投入科 技偵查技術創新，應思考工作作業流程提昇管理效率。 關鍵詞：調查局、資料包絡分析、情報、永績發展 JEL分類代號：H11，Q18。 投稿日期：2009年4月6日，200

3、9年7月10日修改完畢，2009年7月29日通過採用 * 陳政位，國立臺灣大學農業經濟學系副教授 * 范宇平，通訊作者，國立臺灣大學農業經濟學研究所博士，現任法務部調查局航業海員調查處 調查員，E-mail: .tw 124 新竹教育大學人文社會學報 第二卷第二期 人文社會學報 壹、前言 國際上近年來陸續發生重大恐怖攻擊事件，從1995年3月日本地下鐵 毒氣沙林事件，2001年911恐怖攻擊事件，2002年10月印尼峇里島連環爆炸 案，2005年7月英國倫敦地鐵爆炸案，2006年11月西班牙巴斯克爆炸案，到 2008年印度、新疆等地爆炸案，顯示歐美亞各地均面臨恐怖攻擊危機。反恐 運動已成為世界

4、各國政府極為重視的國家安全課題，美國甚至將聯邦政府22 個國防和情報單位，整併成立國土安全部，其中人員高達177,000人，每年 預算400億美元。我國地狹人稠，又位處東亞政治情勢複雜，一旦有恐怖活 動發生，國家將立刻陷入生存危機，因此重視國家安全同樣也是我國賴以生 存的唯一課題。而國家安全的維護，須依賴各項情報的蒐集分析，才能有所 作為，因此情報工作對政府的運作極為重要。 依中華民國憲法規定為鞏固國權，保障民權，奠定社會安寧，增進人民 福利，因此設立各政府機關以達到目標。而政府設立之情報機關眾多，是否 能符合成本效益，應評估其績效期使情報機關符合效益。其中法務部調查局 （簡稱調查局）是唯一隸

5、屬於法務部的情報機關。由於調查局具情 報工作及犯罪調查組織功能，惟其情報工作常被外界質疑受政治干預，甚至 2000年調查官成立調查官改革協會希望能推動調查局組織更新以避 免政治干預，顯示調查局的情報工作與犯罪調查的組織功能已面臨衝 突。而調查局局本部人員與外勤調查處站人員比例，外勤調查處站內勤 及外勤據點人力比例的失調，也造成調查局2004年1月1日實施人力配置 調整。同年1月調查局為避免外勤調查處站惡性競爭，重新訂定業務績 效考核要點以改進現行管理制度。2007年11月立法院通過法務部調查局組 織法，將調查局以往任務編組法制化，在組織功能上由以往法定情報 機關轉型為情報、司法調查兼具機關。在

6、面臨組織功能多元，內外勤人力配 置爭議，及新的績效考核制度實施，是否會影響情報工作運作，進而影響國 家安全維護令人擔憂，實有必要深入探討外勤調查處站情報工作的管理效 率，以瞭解調查局是否順利推展情報工作。 調查局組織運作係情報、司法調查雙軌工作，以往外界對該機關質 疑政治傾向，2000年由調查官成立調查官改革協會推動調查局組織 更新。加上調查局內外勤人力比例問題，使調查局2004年1月1日實 125 人文社會學報 施人力配置調整。同年1月調查局為解決外勤調查處站績效惡性競爭， 重新訂定業務績效考核要點。在社會環境變遷影響加上內部管理制度變動等 問題下，討論調查局情報工作績效，進而預測反制恐怖攻

7、擊能力，有其 困難及限制。惟生產力效率分析工具之開發稍解效能管理評估之問題，利用 調查局外勤調查處站情報數據，或可以較科學的方法探討調查局情 報工作管理效率及偵查技術能力。 現有評估效率、生產力分析方法中，約有4種方法：資料包絡分析法 （Data Envelopment Analysis Method，簡稱DEA法）、指數法、隨機邊界分 析法（Stochastic Frontier Analysis；SFA）及早先發展利用生產函數或利用對 偶理論推導利潤函數、成本函數找出技術進步、效率的方法。其中DEA法 屬於效率前緣的生產函數法，透過數學規劃方式衡量各決策單位的相對效率 值，由於不需預設單位

8、投入、產出生產函數關係，也不必預設權重，可衡量 多產出投入組織效率評估等優點，廣為使用於管理效率、生產力分析上。至 於以DEA法評估公務機關效率研究中，多為探討市政府等公務機關之服務 績效表現，如Moore, Nolan,and Segal（2005）曾利用DEA法分析美國前46個 城市的11項公共服務以討論市政府的服務績效表現，與調查局同類型的機關 效率評估中則較少，僅邢台平（2002）曾以DEA針對臺灣地區23縣市警察局 1997至1998年刑事偵防績效進行評估績效比較。這些研究中多以傳統DEA法 討論政府多投入、產出的績效雖有助分析效率、技術進步，但因各地政府機 關面對不同的社會人文及自

9、然環境因素有不同的施政重點，因此對公務機關 內部管理的績效評估結果可能有偏差之出現，因此研究方法仍有改進必要。 至於對調查局管理制度討論中，傅國民（2005）曾以質化分析探討管理 績效制度，其以訪查調查官、立法委員、學者及調查官改革協會網站對工作 績效制度看法並提出組織再造等政策建議，惟對於績效管理制度無法進行量 化評估，亦即對每一外勤調查處站績效進行分析，無法看出各外勤調查處站 內部管理實績。 Fried, Schmidt, and Yaisawarng（1999）指出決策單位效率的達成除了 內部生產管理的作為外，也可能與外在環境有所關係，傳統DEA方法未考 慮所有權、地區特性、管制政策等決

10、策單位無法控制的外在環境（External environment），所求算出的無效率值無法確實比對出決策單位真實的管理 能力。因此陸續有研究將環境因素納入管理評估之模型中，其中三階段資 公務機關永續發展之評估-以調查局情報工作績效為例 126 新竹教育大學人文社會學報 第二卷第二期 人文社會學報 料包絡分析模型（Three Stage Data Envelopment Analysis Model，簡稱三階 段DEA）是Fried, Lovell, Schmidt, and Yaisawarng（2002）開發效率的評估方 法，相較其他納入環境因素的評估方法中，能區分投入、產出，處理差額 項

11、、統計干擾項等問題，比其他方法更具有將環境變數 1排除找出真實效率 值，以評比決策單位管理的優勢。該法在產業界較常見，如傅祖壇與盧永祥 （2005）以三階段DEA分析對臺灣地區農會整體經營效率評估發現在未考慮 環境變數影響下，將使農會技術效率低估約22.7%，另外顯示環境變數對於 決策單位的管理生產行為具有相當的影響。 由於調查局現行績效考核是以目標管理制度為基準，與契約生產行 為類似，亦即在設定績效目標下，透過現行的情報蒐集技術下，分配人力以 達成績效目標，顯示調查局的運作方式與廠商給定契約產出下生產行為 頗為類似。加上調查局的情報工作多樣化，可適用DEA進行分析。此外 情報工作與社會環境結

12、合，因此必須考慮環境變數對情報工作的影響。因此 本研究將以三階段DEA對25個調查局外勤調查處站情報工作績效管理效 率及生產力變動進行分析。由調查局的外勤處站管理是否具效率，技術 進步及效率提昇等面向，推論調查局是否能有效執行情報工作達成國家 安全防衛目標。 貳、情報工作運作簡介 情報工作依國家情報工作法第二條定義是指情報機關基於職權， 對足以影響國家安全或利益之資訊，所進行之蒐集、研析、處理及運用。 此外，應用保防、偵防、安全管制等措施，反制外國或敵對勢力對我國 進行情報工作之行為亦同。另依該法，國內情報機關現有國家安全 局、國防部軍事情報局、國防部電訊發展室、國防部軍事安全 總隊、行政院海

13、岸巡防署、國防部總政治作戰局、國防部憲兵 司令部、內政部警政署及調查局等機關。其中調查局是唯 一隸屬於法務部之情報機關。調查局成立於1927年，迄1949年4月改制 為內政部調查局，至1956年改隸司法行政部，直至1980年8月又改制為 1 環境變數係指決策單位無法在內部管理中所控制的變數，這些外部變數包括自然、社會、人口 特徵等統計變數。 127 人文社會學報 法務部調查局，成立以來在上歷經國共鬥爭、對日抗戰，對於情報的蒐 集、研析、處理及運用均曾用於實際作戰，因此情報工作上具相當經驗及累 積許多戰績。 另外再從調查局之業務內容及組織來觀察情報工作內容及運作。由 組織法觀察調查局組織現況，現

14、設有國家安全維護處、廉政處、經濟犯 罪防制處、毒品防制處、洗錢防制處、資通安全處、國內安全調查處、保防 處、國際事務處、兩岸情勢研析處、諮詢業務處、鑑識科學處、通訊監察 處、督察處、總務處及公共事務室，人事室、會計室、秘書室、研究委員 會、政風室、幹部訓練所、臺北市調查處、高雄市調查處、航業海員調查 處、臺灣省調查處、福建省調查處及下轄之各縣市調查站等法定組織。再由 表1觀察調查局業務單位工作職掌，並依情報工作定義包含國家安全維 護處、國內安全調查處、保防處、兩岸情勢研析處業務皆屬情報工作範圍， 顯示調查局被情報工作法列入情報機關之一，殆無疑義。顯示調查 局至今仍兼具情報工作及司法調查功能之機

15、關，且情報工作仍為該局之重 要業務。 調查局情報工作運作方式，依其組織配置及職掌來看，調查局 外勤調查處站係由局本部業務單位指揮運作，亦即局本部主要從事設計、指 導、布置、管理、考核、蒐集、研編、處理事項，至於調查保防工作實質內 容則由外勤調查處站實施執行。因此有關情報蒐集項目，主要是由局本部情 報業務業務處設計後，發交蒐集細項後，經各外勤調查處站發交調查官進行 第一階段資料蒐集分析業務。調查官須將蒐集之調查資料違法性進行分類， 若事件調查資料構成犯罪要件則以犯罪事件進行調查，若事件可能影響國家 安全、國家利益、機關保防時，則歸類為情報蒐集。在上呈資料後，再由情 報業務處分別彙整分析出重要資料

16、，再呈報國家安全局、行政院等上級機關 運用。至於調查局近年整體工作表現由表2可看出調查局2001-2008 年情報資料統計。其中國安資料數量最多，餘則為防制滲透、安全防護、財 經、社會、外事、機密保護等，至於保防教育、特勤、海外則最少。顯示近 8年來調查局以國安資料為首要任務，其餘資料則屬較次要蒐集要項。 公務機關永續發展之評估-以調查局情報工作績效為例 128 新竹教育大學人文社會學報 第二卷第二期 人文社會學報 表1 調查局重要業務組織工作職掌 組織 重要業務內容 國家安全維護 處內亂、外患防制、洩漏國家機密、防制境外滲透、社安防護、 反恐怖活動、反武器擴散工作之規劃、指導、協調、偵處及考 核，及組織犯罪防制之協同辦理。 廉政處 貪瀆、賄選案件調查與預防工作之規劃、指導、協調及考核。 經