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1、关于征收燃油税控制机动车污染的思考,关于征收燃油税控制机动车污染的思考,一.我国机动车对环境污染的状况 二.道路收费制度 三. 走近燃油税 四.燃油税在发达国家的实践 五.国际经验总结及建议,一.我国机动车对环境污染的影响,环境保护部目前发布中国机动车污染防治年报（2010年度）， 首次公布我国机动车污染物排放情况。结果显示，2009年我国首次成为世界汽车产销第一大国，机动车污染日益严重，机动车尾气排放成为我国大中城市空气污染的主要来源。,机动车三十年增加25倍 ，1/3城市空气质量不达标,据年报统计，我国机动车保有量呈快速增长态势。2009年，全国汽车产、销量分别达到1379.1万辆和136
2、4.5万辆，同比增长48.3%和46.2%，机动车保有量接近1.7亿辆，同比增长9.3%，与1980年相比，全国机动车保有量增加了25倍。其中，汽车6209.4万辆，摩托车9453.1万辆。按汽车排放控制水平分类，达到国III及以上排放标准的汽车占汽车总保有量的25.4%，国II汽车占31.8%，国I汽车占25.7%，其余17.1%的汽车还达不到国I排放标准。 随着机动车保有量的增加，机动车排放污染物对环境的影响日趋严重，给城市和区域空气质量带来巨大压力。2009年环境监测显示，全国113个环保重点城市中三分之一的城市空气质量不达标，很多城市尤其是大中城市空气污染已经呈现出煤烟型和汽车尾气复合
3、型污染的特点，加剧了大气污染治理的难度。同时，我国一些地区酸雨、灰霾和光化学烟雾等区域性大气污染问题频繁发生，部分地区甚至出现了每年200多天的灰霾天气，这些问题的产生都与机动车排放的氮氧化物、细颗粒物等污染物直接相关。 2009年，全国机动车排放污染物5143.3万吨，其中一氧化碳（CO）4018.8万吨，碳氢化合物（HC）482.2万吨，氮氧化物（NOx）583.3万吨，颗粒物（PM）59.0万吨。汽车是机动车污染物总量的主要贡献者，其排放的CO和HC超过70%，NOx和PM超过90%。,二.道路收费制度,养路费等道路收费制度实行以来，对于缓解我国交通“瓶颈”状况，促进道路基础设施的快速建
4、设以及维护保养等方面发挥了巨大作用。同时也在一定程度上减轻了地方财政不足的窘况。但这项制度在具体实施过程中也暴露了许多问题，已经不能适应新形势下机动车管理的需要了。,道路收费制度存在的问题,收费站过于密集，逃费现象突出，经济与治安环境恶性循环 收费机构设置臃肿庞大并不断膨胀，以费养人造成收费成本过高 资金管理不规范 养路费的配套政策被扭曲失效，出现种种不良现象 养路费制度“一刀切”的征收方式显失公平,道路收费制度不能适应管理要求,随着汽车时代的到来，我国机动车数量越来越多，石油消耗呈现快速增长，能源对外依存度不断提高，机动车污染趋势日益严峻。在这种形式下，迫切需要采取一种有效的经济手段来促使机
5、动车节能降耗。 道路收费问题制度在特定历史时期曾经发挥了重要作用，但单一筹集资金的功能已经不能适应汽车时代管理的要求。我们需要借鉴发达国家经验。,三.走近燃油税,燃油税，即将现今普遍征收的养路费和其他费用合并成燃油税，通过法律约定整合各部门间的利益关系，从而最大限度地节省能源和基础设施开支。 燃油税是指对在我国境内行使的汽车购用的汽油、柴油所征收的税，实际就是成品油消费税。它是费改税的产物，是取代养路费而开征的，其实质是汽车燃油税。简而言之，就是将现有的养路费转换成燃油税，实行捆绑收费。,三.走近燃油税,根据纳税人收入用途以及由此决定的其他方面特征的不同，燃油税的税源可分为两类：一是作为一般性
6、收入，可统筹安排用于各项支出；二是作为专项收入，专款专用于公路的维修或建设支出。两者在以下方面存在差别：,1 目的不同。前者的目的在于以燃油税的形式为政府取得收入，为政府提供实施调节的政策手段；后者的目的则在于以燃油税的名义为政府的公路维修或建设支出项目融资。 2 制度设计不同。前者无须在纳税人和受益人之间实现具有直接对应关系的收支挂钩；后者的制度设计必须在纳税人和受益人之间实现具有直接对应关系的收支挂钩。 3 对象不同。前者的对象是燃油或燃气的生产、销售或零售的数额或数量，故是名实相符的燃油税；后者的对象则是政府的公路维修或建设支出规模，故而名为燃油税，实为修路费或养路费。,三.走近燃油税,
7、征收燃油税的原因 : 由于现行的养路费一般是按吨位和两种计费方法收取，实际上形成了一种定额费。而对于用油大户尤其是汽车来说，道路使用率存在较大差距。因为无法测算每台车的道路使用率，燃油税通过将养路费捆绑进油价，将每辆汽车要交的养路费转换成税费，在道路等公共设施日益成为一种稀缺资源的大背景下，更多地体现了“多用多缴，少用少缴”的公平原则。,三.走近燃油税-燃油税与道路收费对消费者决策的影响分析,尽管消费者购车受到多种因素影响，包括经济支付能力，个人偏好，汽车本身性能，使用方式等种种因素，但国家税收政策对消费者决策起着至关重要的作用。不同的收费政策条件下，消费者对汽车的最终选择是不同的。通过比较分
8、析（下表），在不同的政策框架下，消费者的个人偏好发生了较大的转变。当然这是以理性消费为假设条件做出的结果。实行燃油税条件下，消费者更倾向于购买低耗环保型汽车，同时减少使用频率和驾驶里程等。在收费政策下，消费者对油耗的关注水平不高，倾向于购买大型轿车，越野车等。,不同收费方式情况下对消费者决策影响比较,注：“+”表示影响强度，“+”越多表明影响越显著。,燃油税与道路收费对消费者决策的影响分析,根据国际可持续交通发展财税政策研究成果整理。比较分析表明，燃油税在节能降耗等方面对消费者具有显著影响，适合目前我国能源发展战略。,三.走近燃油税-燃油税实施障碍,由于制度变迁要打破原有的利益分配格局，必然会
9、遭到既得利益者的阻挠和反对，也就是制度变迁需要花费的成本。燃油税这项改革直接关系到社会各个层面，是一项复杂的系统工程，需要克服种种障碍。,三.走近燃油税-燃油税实施障碍,首先，燃油税涉及群体利益的协调： 养路稽征人员。养路费现在由交管部门负责，改成燃油税后，税收自然要划入国家税务部门。要实施燃油税，首先要妥善解决这两个部门之间的利益协调问题。另外，现有养路费征收人员如何安置，也是一个问题。,三.走近燃油税-燃油税实施障碍,地方政府和中央政府。按照我国公路建设 “谁建设、谁维护、谁收费”的指导方针，地方政府投资兴建的路桥，所收费用基本纳入地方政府财政。改成燃油税后，一些原本由地方政府收缴的费用将
10、直接收归中央，势必影响地方政府利益，也会影响投资者的投资回报。地方政府将面临现有公路养护、交通基础设施及新增道路建设的问题。 原享受政策优惠的群体。然汽车行业是用油大户，但是农业、船舶、航空、建筑工地车辆、发电及其他非公路运输车辆的用油问题也不能忽视。开征燃油税将给这些行业带来一定压力。,三.走近燃油税-燃油税实施障碍,尤其是农机行业，现在对于农用车是不收过路、过桥费的，实施燃油税后如何照顾农民利益，是否会引发相关投机行为，这些问题也需要解决。 出租车司机群体。燃油税征收后，出租车司机的费用支出大大增加。燃油税实施至今，出租车司机虽然未直接缴纳养路费，但以往所缴纳的份子钱中，已经涵盖了所有的养
11、路费等相关费用。然而这部分是目前返还政策还未涉及细节的内容。不仅如此，费改税所带来的优惠出租车也应该享受到。而我们国家在推行方案中规定“调整前，继续由财政给予临时补贴”的政策意味着出租车运价要进行调整，然后相应改变或取消补贴。因此，出租车的里程计费将如何变化，怎样确定计费定价机制，如果将来油价上涨，运营支出增加该如何计算和分摊。这些都是操作中面临的难题。,三.走近燃油税-燃油税实施障碍,其次，燃油税征收障碍。 关于燃油税在工业生产环节上征收还是在销售环节上征收，业内一直存在争论。在生产环节征收，国内油价比国际油价高，容易导致非法走私更加猖獗；从销售环节征收，全国有十多万个加油站，管理成本巨大，
12、容易产生腐败和偷税漏税等问题。,三.走近燃油税-燃油税实施障碍,第三，油价与税率障碍 据说2000年左右时燃油税离出台只差一步时停滞下来，其中一个原因就是国际油价突然大幅上涨。近些年有关部门在解释燃油税为何难出台时，也常常以油价过高、时机不佳为理由。 燃油税税率的确定也是个难题。税率太高，会增加消费者的负担，甚至会引起物价上涨，通货膨胀等一系列连锁反应，从而延缓经济发展。如果税率太低，又难以发挥燃油税的经济刺激作用，同时影响国家税收。,三.走近燃油税-燃油税出台历程,四.燃油税在发达国家的实践,美国燃油税：多用多付费 少用少付费 美国政府除了向车辆拥有者每年收取数额不高的牌照费外，其余税费则通
13、过征收燃油税来实现。燃油税分为联邦税和州税。联邦税顾名思义其税率是全国统一的，而州税则由各州自行决定税率，通常远远高于联邦税。不过总体来说，美国燃油税在油价中所占比例是极低的。 加拿大燃油税：“征得透明用得明白” 加拿大是个高税收支撑高福利的国家，燃油税占油价的比例较高，全国10省3区的燃油税平均约占油价的1/3。为方便消费者了解燃油税的构成，加政府在每台自动加油机的右上方都贴有一个醒目的扇形图，清楚标明每升油价中联邦、省/区征税所占的比例。,四.燃油税在发达国家的实践,德国：燃油开支比例最大 税金占油价的2/3在德国，高速公路仅对载重量在一定吨位以上的汽车征收过路费，因此，私家车主的日常养车
14、开支大致由汽车保险、保养维修费、燃油费和停车费构成，其中燃油开支比例最大。 挪威燃油税。尽管挪威是世界上第三大石油出口国，但是它对燃油仍实行重税。政府将该税看作是对燃油征收的环境税。由于挪威农村人口众多、农村公交短缺，因此，燃油税一直在挪威存在较大争议。2008年，挪威政府进一步提高了汽油和柴油的燃油税税率，但航空用油使用较低税率，农业使用的柴油则被染成红色，而且免税。在挪威，公共交通与私家车一样需要缴付燃油税。,五.国际经验总结及建议,国际经验总结 世界大多数国家都采取对油品征税的办法进行交通管理和建设，但各国国情差异很大，税种设立、税额标准、征收办法和管理手段也各不相同。总结其经验，主要表
15、现在以下几个方面： 课征多种燃料税，体现多种环境目标 税目、税率设定合理 征税环节科学可行 税收减免规范 其他税种和税收政策合理配合 税收征管强而有力,五.国际经验总结及建议,借鉴国际经验构建和完善我国燃油税制的几点建议： 一.燃油税征收方案的基本原则 我国燃油税开征除了要符合税收的基本原则效率与公平原则外，还需遵循以下几个原则：第一，总体上不增加道路用户的负担。若税率过高，造成用户成本负担过重，影响对公路基础设施和车辆的使用，产生负面影响。 二.燃油税制要素的设计应有利于环境保护 课税对象应包括汽油、柴油，除对含铅汽油和无铅汽油实行差别、税收差别对待外，还应根据汽油、柴油使用后对环境的损害程
16、度将其划分为若干等级，越干净的燃油税率越低，反之亦然。鼓励企业生产和销售干净燃油，以减少空气污染物。,五.国际经验总结及建议,三.保证燃油税收入专款专用，以满足公路建设资金的需求 美国的燃油税收入主要是用于公路建设和威海，我国开征的燃油税也须保证公路建设和维护的资金需要。同时，作为发展中国家，我国国民经济的平稳发展要求道路投资保持同步增长。在燃油税率设计中需要考虑到这个因素，以保证燃油税收入满足每年公路建设的资金需要。 四.燃油税的减免 尽管美国燃油税的征免方式值得借鉴：在减免税上，对公交车、农业用油、航空公司的优惠政策很好的处理了燃油税对这些行业的巨大冲击；用染色的方法区分应税油车和免税油车。但我国应避免开征燃油税后出现价格双轨制、免税燃油移作他用的做法，我们认为不应对燃油税设置免税对象、特殊使用者充分考虑开征燃油税后非车用油的处理，把对社会造成的负面效应降至最低。,五.国际经验总结及建议,五.开征燃油税必须加强公共交通运输设施的建设 开征燃油税可以有效地限制汽车燃料的使用，但必须同时考虑到公路运输替代品的价格及其获得性
