公共政策学教案幻灯片

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1、第二章 公共政策系统与政策环境,本章要点 政策系统的构成 公共政策环境 制度环境对公共政策的影响,1,1. 政策系统的构成,一、政策系统的概念 、克鲁斯克的观点：政策系统是“政策制定过程所包含的一整套相互联系的因素，包括公共机构、政策制度、政府官僚机构以及社会总体的法律和价值观”。（公共政策辞典） 、定义：政策系统是由政策的主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统。,2,政策主体(政策活动者) ：指直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。 官方的政策活动者：是指那些具有合法权威去制定公共政策的人们，包括立法者、行政官员、行政管理人员和司法人员； 非官方的政

2、策活动者：包括利益团体、政党、民间思想库和公民等。,3,二、政策主体,政策客体指的是政策所发生作用的对象，包括政策所要处理的社会问题(事)和所要发生作用的社会成员(人)两个方面。,4,三、政策客体,三、政策客体,（）社会问题 从事的角度看，公共政策所要处理的是社会问题、公共问题或政策问题。 按照马奇(James G. March)和西蒙(Herbert A. Simon)的说法，(社会)问题就是要达到的状态与观察到的状态之间的距离。从唯物辩证法的观点看，社会问题也就是各种各样需要解决的社会矛盾。 社会问题是被人们感知、觉察到的状况，是由于价值、规范和利益冲突引起的，需要加以解决的状况。它不仅仅

3、是一种客观的存在状况，而且也是人们主观构造的产物。,5,6,（）目标团体 从人的角度看，政策所发生作用的对象是社会成员，这些受规范、制约的社会成员称为目标团体。 政策所要调整或规范的是人的行为以及人与人之间的关系尤其是利益关系。它们鼓励人们去从事某些活动，而禁止人们去从事另一些活动，引导人们朝向政府所期望的目标前进。,三、政策客体,四、政策环境,政策环境就是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。包括自然环境和社会环境两大部分。,7,四、政策环境,（一）政策环境的构成因素 自然环境因素 经济环境因素 政治和法治环境因素 社会文化环境因素 国际环境因素,8,自然环境因素,公共政策的自然环境因

4、素是指在一定的地理位置上的自然资源、生态系统、气候条件等的总和。 地理位置 自然资源 生态系统 气候条件,9,经济环境因素,公共政策的经济环境因素是指制定与实施某一项具体政策时，可能面对的和能够加以利用的总的经济状态。它包括整个世界经济的格局与运行状态，一国或一个地区经济体制、经济结构、经济发展速度、经济总量的总和。,10,经济环境因素,具体地说，政策主体必须时刻关心下列的经济因素：世界经济的格局，世界金融、贸易、投资体制与状态，一国或一个地区的经济体制，产业政策与产业结构状况，货币政策、金融机构及其监管机制，贸易体制与已有的政策，消费品市场与生产要素市场的供求状况，既定的税收政策与财政状况，

5、个人收入分配的差距程度与地区发展的不平衡程度，个人消费的水平与特征，等等。,11,政治和法治环境因素,公共政策的政治环境因素是指制定与实施具体的政策时，可能面对的总的政治状态，它是一国或一个地区政治体制、政治结构、政治关系的总和。 主要包括基本的政治制度，党政关系状况、政党制度、执政党的权威与作风，阶级与阶层的结构与分化，利益集团的构成与活动状况，政府的结构、功能与效能，政治稳定程度，政治民主化进程与状况，等等。,12,政治和法治环境因素,在认识公共政策的政治环境因素时，还应考虑国防环境因素，它是指制定与实施公共政策时所依赖的军事、国防状态。 主要包括军事机构和军队在社会生活中的地位，军事设施

6、与装备的技术水平与实战性能，军费开支在国民生产总值中所占比例，军队在应付外在敌对势力的突发性入侵时的应变能力等等。,13,政治和法治环境因素,公共政策的法治环境因素是指在制定与实施具体的公共政策时，可能遇到的一国或一个地区的总的法治状态，它是一国或一个地区法律体系、法律机构、执法状况与社会治安的总和。 主要包括宪法与法律体系，立法机构与立法程序，司法机构与司法独立程度，审判责任制度，社会治安水平，等等。 法治环境因素不仅为政策的制定和执行提供保障，而且，政策的合法性首先需要有完善的法治体系来保证。,14,社会文化环境因素,公共政策的社会环境是指制定和实施具体政策时，可能面对的总的社会状况，它是

7、社会人口、群体、职业、规范等等的总和。 主要包括社会人口的规模、性别与年龄比例、地区和民族分布、人口增长率、人口政策，社会职业构成与就业政策、劳动保护与失业救济，社会福利与保障体系，社会问题与社会越轨现象，社会人伦关系、道德风尚、传统习惯、民族心理、价值取向，等等。,15,社会文化环境因素,公共政策的文化环境是指制定与实施具体政策时，可能会面临的总的文化状况，它是一国或一个地区教育、科技、道德等等的总和。 主要包括社会的教育体制、教育机构、教育政策、国民义务教育的范围与年限、接受高等教育的人数在总人口中的比例、人口素质与人力资源状况，国家知识创新体系、科技体制、科技人才储备、专利数量、科技普及

8、程度，文化设施、文化团体、文化市场及其管理，精神风貌，等等。,16,国际环境因素,对于一个国家来说，政府和公共机构制定、实施公共政策，不仅要冷静地面对国内的环境系统的各种要素，而且还需要认真认识和估计现实的国际环境要素。 公共政策的国际环境要素指的是对一个国家或地区的生存与发展产生影响的，由国家间、国际组织间的竞争、合作、冲突所形成的带有一定稳定性的政治、经济、文化关系。,17,课 堂 讨 论,公共政策与政策环境的关系,18,五、公共政策与政策环境的关系,1.二者是辩证统一的 公共政策是政策环境的产物，二者存在辩证统一的关系。它们相互联系、相互依存、相互影响、相互作用。就其关系而言，环境决定和

9、制约政策，起主导作用；政策则改善和塑造环境，具有反作用。,19,20,罗伯特伊斯顿(Robert Eyestone) ：“从广义上讲”，公共政策就是“政府机构与其周围环境之间的关系”。,五、公共政策与政策环境的关系,五、公共政策与政策环境的关系,2.二者关系的具体分析 公共政策是随着社会的发展由环境的需要而产生的。 公共政策必须适应政策环境，有什么样的政策环境，就应该有什么样的公共政策。 政策环境的发展变化必然导致公共政策的发展变化。 公共政策也不是完全消极和被动的，它对政策环境也具有一定的能动作用。,21,3.公共政策环境对公共政策的影响,经济环境因素对公共政策的影响 首先，经济环境因素是制

10、定、实施公共政策的基本出发点。 公共政策的制定与实施涉及到资源的配置问题。任何一个社会的政府都只能对社会资源的存量加以合理配置，而绝不可能进行超量配置。同时，公共政策对资源的配置又必须在既定的经济制度和体制框架内进行，离开了一定的经济结构、制度和体制去制定和实施某种公共政策，必然要引起经济制度、体制的反弹。因此，资源的分布与既定的存量、既成的经济制度和体制乃是公共政策过程的基础。,22,其次，经济环境因素是公共政策过程运行的必要条件。 公共政策的制定、执行和评估都要耗费一定人力、物力和财力，并需要一定的经济制度作为支撑。这些就构成了政策过程的成本。因此，要使公共政策过程正常运行，就需要一定的资

11、源和经济条件。资源的多少和经济条件的好坏对公共政策的质量和运行状况具有较大的影响。,23,第三，经济环境因素会影响公共政策的经济目标和方向。 现代公共政策体系中占主导地位的是政府的经济政策。政府不可能仅仅凭自己的主观愿望去制定和推行某些政策。不同国家的政府，一个国家不同地区、不同层次的政府，只能依据本国、本地的资源状况、经济情况来制定和推行适当的公共政策，现实的状况，实际的经济制度、结构制约着公共政策的经济目标与方向。,24,政治环境因素对公共政策的影响,首先，政治环境因素决定着公共政策的政治性。 其次，政治环境因素决定着公共政策的民主化程度。 第三，政治环境因素决定着公共政策合法化程度。 第

12、四，政治体制和制度影响着公共政策的制定与实施。,25,一国政治生活中最根本的方面是不同阶级、阶层、政党、利益群体与国家公共权力的关系。当公共权力掌握在占社会人口绝大多数的阶级、政党和利益群体手中时，公共政策所要维护的就是绝大多数公众的利益；反过来，国家政权掌握在占人口少数的阶级、政党、利益群体手中时，公共政策只能为社会公众中的少数人服务。 政治生活的核心问题是政治制度的民主化。在一个专制社会中，政策的制定与实施完全是由少数官僚与政客操纵的，公共政策不是实现社会公正、自由的途径，而是成为维护少数特权阶层利益的工具。只有实现了政治生活的民主化，公众能够参与决策，公共政策才会成为增进社会民主的有效手

13、段。,26,一项好的公共政策必须是合法化的政策。公共政策的合法化程度是由整个社会的法治状况决定的。只有在一个法律制度健全、司法独立、真正做到依法治国、依法行政的社会中，公共政策才可能从内容到形式都实现合法化。有了合法化的政策，再有完善的法治环境，公共政策才能得到贯彻和实施。,27,社会文化环境因素对公共政策的影响,首先，社会文化环境因素决定公共政策运行的智力条件。 一个教育、科技、文化比较发达的社会，就能在公共政策运行的各个环节上，配备高知识素质的人员；提供各种现代化的科技手段；准备周全和齐整的资讯条件。反过来，教育不发达，科技水平不高，高素质的人才缺乏，没有现代化的技术手段，公共政策运行的效

14、率必然低下。,28,其次，社会文化环境因素影响公共政策运行的伦理、心理条件。 一个社会具有讲究伦理道德的传统，风气良好，秩序井然，制定政策的人有正义感、执行政策的人有责任感、政策目标群体的成员有良好的心理素质，不仅制定的政策体现公正、合理，而且执行起来顺畅。反过来则是另外一种状况，制定政策的人没有道德观念，执行政策的人缺乏责任心，社会秩序混乱，人心浮动，不仅好的政策制定不出来，即使制定了，也实施不了。,29,国际环境因素对公共政策的影响,国际环境因素影响着公共政策的价值选择。 国际环境因素影响着公共政策的目标选择。 国际环境影响着公共政策的途径选择。,30,案例 高校扩招政策出台的背景及政策执

15、行对环境的影响,一、高校扩招政策出台的政治、经济、人口环境 1999年，教育部制定了面向21世纪教育振兴行动计划，提出我国高等教育入学率由1999年的9提高到2010年的15，使我国高等教育由精英教育向大众化教育转变。,31,案例 高校扩招政策出台的背景及政策执行对环境的影响,(一)政治环境 ： 实施科教兴国战略 (二)经济环境： 人均GDP10004000美元 (三)人口环境 ： 19902000年，人口增长11.66%，高中程度增长38.65%,32,表3-1 1998-2003年普通高等学校招生情况以及在校生规模（单位：万人）,33,我国高校招生规模的变化,34,案例 高校扩招政策出台的

16、背景及政策执行对环境的影响,二、高校招生政策执行对环境的影响 、学生质量有所下降 、高校教育资源严重不足 、大学生就业面临严峻考验,35,表32 19982001年普通高等学校生师比的变化,36,表3-3 19982001年普通高等学校生均藏书量的变化,37,2003年高校基础设施情况,38,2001-2006年大学生 待业人数统计（单位：万人）,39,五、政策系统的划分,公共政策系统的内部子系统： （）政策制定系统 （）政策执行系统 （）政策反馈系统,40,五、政策系统的划分,1.政策制定系统 国家公共法权主体 获得法律授权的机构和个人 社会政治法权主体 不具强制力的社会行为主体 ：政党、利益集团、公民 社会非法权主体 能够施加影响的团体 :媒体、非正式组织,41,五、政策系统的划分,2.政策执行系统 为政策方案或项目的执行做好准备 维持强有力的指挥系统 从事沟通、协调等方面的活动,42,五、政策系统的划分,3.政策反馈系统 公共政策对象 政策监控部门 政策环境,43,2. 制度环境与公共政策,一、制度的