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1、公共管理学,倪星教授 中山大学政治与公共事务管理学院 ,第一章 公共管理学的产生与发展,学习目标,公共管理学的产生是公共管理实践发展到一定阶段的必然产物，从公共行政到公共管理的发展反映了人类公共事务处理的巨大变迁，公共管理学是对公共管理实践的反映、整合与超越。通过学习本章，应该掌握公共管理学产生的内在逻辑和客观必然性，熟悉关键的变迁过程，掌握主要的公共管理理论，了解公共管理理论的发展脉络，掌握公共管理学基本的知识体系，学会运用学习公共管理学的主要方法。,本章内容,1公共利益目标与私人利益目标的分歧。公共管理必须以公共利益为目标，私人部门管理的目标则可以定位于包括管理者在内的私人利益，这是公共管
2、理与私人部门管理的最重要区别。,垄断强制性与自由竞争性的差别。公共管理活动在本质上是国家的活动，这使得公共管理具有明显的垄断和强制的特点（当然也包含非垄断和非强制性的一面），而私人部门管理则不具有这个特点。,制衡性与自主性的不同。与私人部门管理者在管理中具有较多的自主性相比，公共管理主体在实施管理的过程中，通常受到较多的制衡。,4公共管理尤其是政府治理需要考虑各种利益和价值的平衡，私人部门的管理活动主要是围绕如何实现自身的生存和发展展开。,第一节 公共管理学的内涵,1.1.1 公私部门管理的差异,5政府机制与市场机制的不同,第一节 公共管理学的内涵,1.1.2公共管理和公共管理学的内涵 1公共
3、管理的内涵 公共管理（public management）是关于以政府为核心的公共部门处理公共事务、提供公共产品和服务的活动。 一是广义的，由于有人类社会就有公共生活及其管理，因此，最广义的公共管理可以追溯到早期的人类社会； 二是比较狭义的，指发端于19世纪末、以行政管理学或公共行政学（public administration）名称出现的公共管理； 三是严格意义的公共管理，即滥觞于20世纪70年代，勃兴于80年代“新公共管理”（new public management ）运动，也是本书所称的公共管理。,第一节 公共管理学的内涵,1.1.2公共管理和公共管理学的内涵 2公共管理学的内涵 (1
4、)管理。可以把管理看做在一定环境中，管理主体为了达到特定的目标而运用一定的职能和手段，对管理客体加以调节和控制的过程。 (2)公共管理。是指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理，以保障和增进社会公共利益的职能活动。 (3)公共管理学 。公共管理学(Discipline of Public Management)是一门运用包括管理学、经济学、政治学在内的多学科的理论和方法，研究公共管理部门和公共管理过程及其规律性的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织更有效地提供公共物品和公共服务，以增进和公平分配社会公共利益的知识体系。,第一节 公共管理学的内涵,1.1.2公共管理和公共管理学的内
5、涵 3当前阶段的公共管理学，具有如下值得注意的特点： (1)鲜明的实践导向性。公共管理学产生的基本原因，在于传统行政学除旧有的学科局限外，越来越难以应付知识经济和全球化条件下公共领域中出现的大量新现象、新问题。公共管理学正是在坚持实践导向中，通过有效地回应这些挑战，显示自己的学科优势，并获得源源不断的学科发展动力。 (2)理论上的包容性。为解决公共管理实践提出的各种问题，公共管理学兼收并蓄，积极从其他学科吸收理论养分，这使公共管理学呈现出交叉性强的特点。可以说，公共管理学对于政治学、经济学、社会学、心理学等基础社会科学学科具有很强的依赖性。 (3)学科的年轻性。,第二节 公共管理学的理论渊源,
6、1.2.1政治行政二分法 威尔逊、古德诺：将公共事务分为公共意志的表达与执行两个既联系又区别的过程，意志的表达与整合过程需要发挥民主、尊重公民权利等；意志的执行过程则应通过理性模式、提高行动效率从而在结果上保障公共意志的实现。 政治行政二分法（dichotomy of politics and administration）长期以来被视为对公共管理学的经典界定，它是公共管理学的理论基石之一。,政治,行政,社会治理系统,在政治领域，对问题进行争论，做出一些有关指导公共政策的决定；,行政领域，政策由中立的职业化官僚来执行,第二节 公共管理学的理论渊源,1.2.2三权分立理论 三权分立是界定公共管理
7、学的另一种理论，该理论不是从治理视角考虑的，而是从民主社会的制度因素对公共管理加以界定。三权分立学说并不认为处理公共事务的权威只是存在于政治系统之中，它将公共领域分为政治、行政与法律三个系统，由它们分担公共权威。,第二节 公共管理学的理论渊源,1.2.3一般管理理论 对公共管理学的第三种界定是从管理理论的视角进行的，公共组织被看做与私人组织相类似，公共部门的管理被认为与私人部门的管理基本一致，可以共享一般管理理论和方法。与私人组织一样，公共组织的运作具有一定的目标，需要一定的人力和物力资源投入，都需要对运作过程进行管理，运作的结果与私人组织一样表现为产品和服务；公共组织同样需要在提供一定产品和
8、服务的同时满足成员对组织的需求，都面临不完全确定的管理环境。在公共管理学研究的古典时期，管理理论一度支配了对公共管理的界定。公共管理被认为不仅应当借鉴企业的管理方法和技术，而且应该引入其效率价值观：当效率价值与其他价值发生冲突时，以效率价值为优先。,第二节 公共管理学的理论渊源,1.2.4公共选择理论 公共选择理论(Theory of Public Choice)是公共管理的重要理论基础，它对政府的本质、公共决策的过程与方法，尤其是公共预算的决策与效益等问题进行了深入的分析，非常有启发作用。 公共选择理论研究选民、政治人物以及政府官员们的行为，假设他们都是出于私利而采取行动的个人，以此研究他们
9、在民主体制或其他类似的社会体制下进行的互动。公共选择理论也采用许多不同的研究工具进行研究，包括了研究效用最大化的局限、博弈论、决策论。 公共选择理论提出的主要公式之一是理性选择理论（Rational Choice），假设人们的行为都是出自从有限的可用手段里挑选达成目标的途径。,第三节公共管理学的发展、体系与学习方法,1.3.1公共管理学的发展 1古典时期公共管理(行政)学的理论发展,政治、行政二分法,理性官僚制组织理论,科学管理理论,威尔逊行政学研究 古德诺政治与行政：对政府的研究,韦伯 科层官僚制,FW泰罗科学管理原理 H法约尔工业管理与一般管理,第三节公共管理学的发展、体系与学习方法,1.
10、3.1公共管理学的发展 公共管理学研究的批评与变革时期,巴纳德的动态平衡理论,决策与行政组织 行政行为,林德布洛姆的理论渐进决策,西蒙的决策理论,经理人员的职能 组织理论,政治、经济和福利 渐进决策科学,公共 管理,社会人 非正式组织 员工满意度,行为科学和霍桑实验,第三节公共管理学的发展、体系与学习方法,1.3.1公共管理学的发展 公共管理学研究的调整与整合时期,雷格斯 行政类型分类理论,明诺布鲁克会议 强调 “公共性” 为研究重心,行政生态理论,新公共行政学,柏森斯 决策层 管理层 技术层,系统理论,拉斯韦尔 政策科学：近年在范畴与方法上的进展,公共政策分析,“公共管理主义”、“企业化政府
11、”、“后官僚体制模式”、“市场导向的公共行政”,新公共管理运动,第三节公共管理学的发展、体系与学习方法,1.3.2公共管理学的体系 1公共管理的主体,第三节公共管理学的发展、体系与学习方法,1.3.2公共管理学的体系 公共管理的环境 任何公共管理总是在一定的环境中进行的。特定的环境，决定了公共管理的特定性质、目标和方向，也决定着具体管理的实施；另一方面，公共管理的过程也是能动改造公共管理环境的过程。因此，公共管理环境是公共管理中的一个十分重要的构成要素。在公共管理的宏观环境分析中，人们用得较多的是以内容为标准而划分出的政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境、国际环境等。由于公共管理环
12、境具有复杂性、差异性和变动性，因此，对于环境的正确分析实在是实施有效公共管理的基本前提。,第三节公共管理学的发展、体系与学习方法,1.3.2公共管理学的体系 公共管理的对象 公共管理的直接对象是各类公共事务。公共事务涉及的范围极为广泛，从人到物，从有形的制度到无形的精神，可以说无所不在。公共事务的广泛性与公共领域的广阔和公共管理活动的宽泛是吻合的。在公共事务中，公共组织的构成和运行，公共问题的加剧和列入议事日程，公共物品的生产和供给，公共政策的制定和执行，公共服务的品质与绩效，都是公共管理中的重要话题。,第三节公共管理学的发展、体系与学习方法,1.3.2公共管理学的体系 4公共管理的资源、过程
13、和方法 公共管理的过程，是公共管理机构凭借和组织相应的资源、调动必要的手段、实现管理目标的过程。与私营部门最重要的资源是资金迥然不同，公共部门最重要的资源是合法性：包括合法地组成公共组织和成为管理者，合法地进行管理，以及被管理者对管理者及其行为的认同。在公共管理的具体资源构成中，强制力和税收能力尤其重要，前者是维护基本公共利益不受侵害的政治保障，后者是支付管理成本、实施公共项目的物质基础。与私人部门的资源有限一样，公共管理的资源也是有限的。如何有效利用资源，以尽可能小的成本取得尽可能大的社会收益，也是公共管理需要认真对待的一个问题。,第三节公共管理学的发展、体系与学习方法,1.3.3公共管理学
14、的学习方法 1公共管理学的学习途径,第三节公共管理学的发展、体系与学习方法,1.3.3公共管理学的学习方法 公共管理学的研究方法 (1)规范方法。规范方法又称理想方法，是行政学古典学派常用的方法。这一方法用于公共管理现象研究时，着眼于建立一般理论和一般原则（即“放之四海而皆准”的原则）。这一方法的特点是偏重价值考虑，论及的是“应当如何”和“应当是什么”， (2)实证方法。实证方法又称经验方法，自20世纪40年代以来，这一方法在西方社会科学研究中成为一种主流的方法。这一方法的特点是专注于发现事实，并依据科学原则描述事实。它关注“是什么”（to be）或实然，而非“应当是什么”（should be
15、）或应然，认为进行社会研究的学者首先应该是科学家而不是意识形态家或道德家。该方法一个重要特点是主张研究者应坚持价值中立，因为价值判断总是有取舍的，价值的参与会妨碍在观察和理解事物中的客观性。不过这一方法也遇到一些批评，主要有两点：一是研究者完全摆脱价值观的影响是不现实的；二是由于事物的变动性以及研究者的观察与描述不是同一个时点，因此描述中的“历史的客观”与真实的客观可能差距甚远。 (3)案例方法。案例方法就是对特定的问题从实证的角度进行分析、评价并得出结论，然后根据这一结论来确定处理类似问题的可行方案。但案例分析法容易产生就事论事、以偏概全的问题，这是在使用该方法时应当注意的。,第三节公共管理
16、学的发展、体系与学习方法,1.3.3公共管理学的学习方法 公共管理学的研究方法 (4)系统方法。系统方法是社会科学研究经常采用的方法。它运用系统工程的理论和方法来分析公共管理现象和过程，把管理机构、管理对象的各个环节、各个层次，都当作一个互相关联的系统整体进行全面的考察和分析，以确定最优化的目标和实施方案。 (5)比较方法。比较方法是公共管理学中常用的一种方法。该方法通过采用横向对比的形式，对不同国家和地区的公共管理活动或公共管理的某个侧面进行分析比较，或采用纵向对比的方式对同一个国家或地区的不同时期的公共管理活动或某个侧面进行比较分析，以研究、探索公共管理活动中的普遍理论和最优方案。在现阶段的公共管理学研究中，比较重要的是“模式”比较，即将各个国家和地区的政治经济模式进行比较，以求从中寻找规律性的认识。 (6)数理方法。数理方法是按照随机或非随机抽样的原则，在广泛收集有关公共管理现象
