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1、第四讲 行政组织,王刚 法政学院 ,第一节 行政组织概述,一、涵义 行政组织是在宪法和法律范围内拥有和行使行政权、具体实施社会公共事务，管理的正式组织实体或组织系统 其相近概念：包括行政机关与行政机构,行政机关： 是行政组织（即政府）的一个次级系统，是单一的、部分的、享有有限行政权的法律和行为主体 行政机构： 是行政机关的组成部分，偏重于编制的、预算的组织结构。行政机构没有完全的法律和行为主体资格 注：行政机关和行政机构不存在本质的差别,二、行政组织的特征： 1.政治性（Politics） (1)阶级性 ：国家行政组织的本质特征 (2)决策性：阶级性通过行政组织的决策体现出来 2.社会性(Al
2、l-around) (1)服务性：首先为执行宪法和法律服务；其次为一定社会公众的利益提供条件或保障 （2）管理性：制定政策、维持秩序、提供机会、监督协调,3.权威性(authority ) （1）约束性 ：以国家法律为依托，对社会主体具有普遍约束力 （2）强制性：政府对破坏政府权威或社会秩序的行为予以惩戒 4.法制性(Legislative ) （1）行政组织本身的法制性：组织设立的宗旨、编制、财政等须符合宪法和法律规定，符合法定程序 （2）行政组织管理社会公共事务的法制性：包括自由裁量权在内，按照法定权限行使权力,5.系统性 (Systematic) （1）结构性：以部门化和专业化为特征组织
3、权责体系，各司其职 （2）有序性：通过逐级授权，形成一定序列和等级的组织体系 6.发展性(Development) （1）动态性 ：社会环境变化，行政职能变化，行政组织动态调整 （2）适应性：通过组织调整，与社会生活相互适应,四、行政组织的种类： 1.首脑机关：国务院、山东省政府 2.职能机关：教育部、山东省教育厅 3.幕僚机关：国务院办公厅 4.咨询机关：国务院政策研究室 5.派出机关：菏泽地区,第二节 组织结构,一、管理幅度与管理层次： 管理幅度与管理层次通常成反比例关系 （一）管理幅度：又称控制幅度，是指一名主管人所能够直接领导、指挥和监督的下级人员或下级部门的数量及范围。 决定管理幅度
4、宽窄的主要因素： (1)管理者与被管理者 (2)组织的正式规定 (3)社会,国家行政组织分工采用的基本标准： (1)按功能划分：如教育部 (2)按程序划分 (3)按地域划分：如山东省政府 (4)按人或物划分：如老干部管理局,（二）管理层次：亦称管理层级，是指组织的纵向等级结构和层级数目 我国现在存在管理层次过多的弊端“市管县模式”,二、行政组织体制： 即行政组织类型，通常指行政组织各层级、各部门之间行政关系的法制形态。 大致可划分三种类型： 1.首长制与委员制 （1）首长制 （2）委员会制 2.分级制与分职制 （1）分级制（2）分职制 3.分权制与集权制 （1）分权制 （2）集权制 拉焦尔模式
5、：政治性分权、行政性分权、行政权转移,三、我国现在的行政组织结构 （一）横向国务院（2003年改革为28个；2008年准备调整为27个） 1.中华人民共和国外交部、2.中华人民共和国国防部、3.中华人民共和国国家发展和改革委员会、4.中华人民共和国教育部、5.中华人民共和国科学技术部、6.中华人民共和国工业和信息化部、7.中华人民共和国国家民族事务委员会、8.中华人民共和国公安部、9.中华人民共和国国家安全部、10.中华人民共和国监察部、11.中华人民共和国民政部、12.中华人民共和国司法部、13.中华人民共和国财政部、14.中华人民共和国人力资源和社会保障部、15.中华人民共和国国土资源部、
6、16.中华人民共和国环境保护部、17.中华人民共和国住房和城乡建设部、18.中华人民共和国交通运输部、19.中华人民共和国铁道部、20.中华人民共和国水利部、21.中华人民共和国农业部、22.中华人民共和国商务部、23.中华人民共和国文化部、 24.中华人民共和国卫生部、25.中华人民共和国国家人口和计划生育委员会、26.中国人民银行、27.中华人民共和国审计署,（二）纵向上全国行政层次划分为五层：,中央政府（国务院）,省、自治区、直辖市政府,省辖市政府（设区市政府） 地区行署（省的派出机构）,乡（镇）政府,自治县、县、县级市,（三）我国政府层级之间的关系： 1.领导与被领导之间的关系: （1
7、）上级政府和下级政府之间：如国务院与山东省政府之间 （2）本级政府和本级职能部门之间：如山东省政府和山东省教育厅 （3）直属部门的职能部门：国税、海关、工商 2.指导与被指导、监督与被监督之间的关系： 上级职能部门和下级职能部门之间。如教育部和山东省教育厅 3.双重领导：即受本级政府领导，又受上级职能部门领导 公安部门,四、我国古代的行政体制,周的行政体系：,秦的行政体系：,纵向： 郡：郡守郡监 郡尉 县：县令（长）县丞 县尉 乡：有秩（啬夫）三老 游缴,秦的行政体系：,横向：,九卿：,汉的行政体系：,横向：,九卿：,汉的行政体系：,纵向： 州：刺史别驾、治中、主薄 司马、长史 郡（国）：太守
8、（相）郡丞 都尉 县：县令（长）县丞 县尉 乡：有秩（啬夫）三老 游缴,唐的行政体系：,横向：,九卿,唐的行政体系：,纵向： 道：处置使 节度使 州（府）：太守别驾 县：县令（长）县丞 县尉 乡：有秩（啬夫）三老 游缴,宋的行政体系：,横向(二府三相),九卿,宋的行政体系：,纵向： 路：帅司（经略安抚司），主军事 宪司（提点刑狱司），主刑法 仓司（提举常平司），主赈灾 漕司（转运使司），主财政 四司互不隶属，直对中央 州（府、军、监）：太守 县：县令（长）县丞 县尉,明的行政体系：,横向：,九卿,明的行政体系：,纵向： 省：承宣布政使司，主行政 提刑按察使司，主刑狱 都指挥使司，主军事 三司互
9、不隶属，直对中央 府（州）：知府（知州） 县：县令（长）县丞 县尉,清的行政体系：,横向：,九卿,清的行政体系：,纵向： 总督：主管多省行政、军事 省（巡抚）：主管多一省行政、军事 三司对其负责 府（州）：知府（知州） 县：县令（长）县丞 县尉,五、部分西方国家的行政体制,代表国家： 美国 法国,美国的行政体系：,在横向上，美国总统兼任行政首脑。 其中央行政机构分为三类： 内阁部 独立机构 独立监察机构 其中内阁部和独立机构直接接受总统领导，而独立监察机构具有较大的独立性。,美国行政体系：,横向：,美国行政体系：,美国有60个独立行政机构：,美国行政体系：,美国的独立监管机构，融合了行政、立法
10、、司法的某些职能，地位比较超脱机构：,美国的行政体系：,纵向：,美国的行政体系：,纵向上， 美国分为联邦州县三级体制 联邦与州是平等关系，而不是上下级关系 拉焦尔模式,政治性分权,行政性分权,行政权转移,美国的行政体系：,根据“狄龙法则”，县是州政府的附属物，而不是联邦政府的附属物 州下辖四种不同的组织：县、市、镇、特区 县：，没有实行三权分立，完成州政府委托的任务 县委员会制 县委员会经理制 县委员会县长制,美国的行政体系：,市：不同的州可以决定不同的组织形式 市长议会制 市议会经理制 市委员会制 镇：般不设代议机构，乡镇民大会议决公共事务。乡镇民大会成员有35人，由选民选举产生 特区：美国
11、的特别区和学校区都是因特定的管理目的而没的，因其职能不同，组织形式呈现出多样性。一般情况下，设立一个民选或委派的委员会,法国的行政体系：,在横向上，法国中央行政机构由政府、总统府、总理及总理直属机构、中央各部 组成 法国总统是半个行政首脑 所以法国是半总统制,法国的行政体系：,政府：总理、国务部长、部长、部长代表、国务秘书 总统府：是协助总统决策的办事机构 总理府及总理直属机构：总理府实际上是政府的办事机构 中央各部：共有17个部，主要包括： 内政和权力下放部，司法部，经济财政和私营化部，工业调整和对外贸易部，对外关系部，国防部，国民教育部，农业部,商业手工业和旅游部,劳工就业和职业培训部，公
12、共卫生部，环境部，计划和领土整治部，研究和工艺技术部，社会事务和国民团结部，城市住宅和运输部，文化部。,法国的行政体系：,横向：,17个部,法国的行政体系：,纵向： 1982年以前，中央-省-市镇的三级体制,六、我国行政体制的演变,建国后，我国已经经历了8次行政体制改革： 1954年 19581959年 1965年 1982年 1988年 1998年 2003年 2008年,建国初期的行政体系：,横向上，以政务院为主，下设政治法律、财政经济、文化教育、人民监察4个委员会，及35个部、位、院、署、行、厅,建国初期的行政体系：,纵向上，实行四实三虚的行政体制,1982年的行政改革：,横向上，将1981年的100个部减少到61个；将副总理由13个减少到2个；设立国务委员；废除领导干部终身制 纵向上，设立中央-省-县-乡镇四级体制,2008年的“大部制”改革：,1982年的行政改革：,纵向改革没有推进,我国行政体制特点：,部委数目过多。 纵向层级过大。 改革侧重横向调整，纵向调整滞后。,
