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1、最高人民法院关于不服信访工作机构依据信访条例处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函【颁布机构】 最高人民法院【发 文 号】 2005行立他字第4号【颁布时间】 2005-12-12【实施时间】 2005-12-12湖北省高级人民法院：你院鄂高法2005210号关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示收悉。经研究，答复如下：一、信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据信访条例作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、
2、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据信访条例处理信访事项的行为或者不履行信访条例规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。二、对信访事项有权处理的行政机关依据信访条例作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。2005年12月12日附：关于不服信访工作机构依据信访条例处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的请示与答复一、湖北高院请示的问题湖北高院认为，随着信访条例(以下简称条例)的颁布实施，人民法院立案机构在审判工作中遇到一项新的问题，即：当事人因不服县级以上人民
3、政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的行政处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼，人民法院是否受理。湖北高院审判委员会讨论后形成两种意见。第一种意见认为，当事人因不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的行政处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼，人民法院应当不予受理。理由是：(一)县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关的主体资格比较特殊，难于分辨其行为是行政行为还是非行政行为。(二)县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的
4、行政处理意见或者不再受理决定，不具有行政诉讼的可诉性。(三)人民法院对此类案件进行实体审理时难度大。第二种意见认为，当事人因不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的行政处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼，人民法院应当受理。理由是：(一)条例是一部行政法规，已明确人民政府所属职能部门和部分人民政府行使信访管理的职权和分工。(二)县级以上人民政府信访行政管理机构或者代表本级人民政府专门从事信访工作的机构或人员，依照条例有关规定作出的处理意见或者不再受理决定为行政行为。信访机构是国家行政管理部门，通过处理信访活动，与行政相对人信访人之间发生
5、行政法律关系。(三)人民政府信访行政管理机构或者从事信访工作的机构或人员实施的行为是可诉行政行为。(四)条例中“不再受理”的规定不能视为最终处理决定，人民法院可以依法进行审查。二、最高人民法院答复意见最高人民法院研究后认为，从信访条例赋予信访机构的性质、地位，信访与诉讼的关系，以及国家关于信访的政策考虑，信访人对信访工作机构依据信访条例处理信访事项的行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。对信访事项有权处理的行政机关依据信访条例作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院也不予受理。但是信访工作机构、对信访事项有权处理的行政机关违反信访条例规定的权限、
6、程序，作出新的实质性的行政处理决定，符合受案范围的，人民法院应当受理。三、评析意见(一)信访工作机构的行政法律地位和处理信访事项行为的性质分析，信访工作机构不能成为适格的被告，其行为不具有可诉性理由是：1信访工作机构的法律地位。条例第五条将负责信访工作的行政机关称为信访工作机构。“机构”与“机关”虽仅一字之差，性质却截然不同。信访工作机构是代表其所在的本级政府或者政府工作部门处理信访事项的内设机构，不是独立的行政机关，其处理信访事项的活动后果应当归属于其所在的政府或者政府工作部门。从这个意义上讲，信访工作机构不能作为行政诉讼的被告。即使是处理信访事项的行为具有可诉性，被告也不应当是信访工作机构
7、，而是其所在的政府或者政府工作部门。比如对建设部信访机构的处理信访的行为不服，本质上应当是对建设部的行为不服。对国家信访局的处理信访行为不服，本质上是对国务院的行为不服。湖北高院的请示中将信访工作机构称为信访行政管理部门，显然是不当的。2信访工作机构的权限。根据条例第六条的规定，信访工作机构履行的职责包括受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等。这个职责定位表明：信访机构不直接替代有权处理信访事项的行政机关做出处理决定，也无权直接改变有关行政机关作出的行政处理决定，而是运用条例赋予的权限，中转、协调、督导有关行政机关依法处理信访事项。从这个意义上讲，信访工作机构处理信访事项的
8、行为不是具体行政行为。条例并未规定对这些行为不服，可以提起行政诉讼。3信访机构处理信访事项的行为性质分析。条例是规定信访渠道的程序性法规，信访机构处理信访事项的行为属于程序性行为，不对信访人的实体权利产生实际影响，因而不具有可诉性。这如同法院根据诉讼法、仲裁机构根据仲裁规定、行政复议机关根据复议程序进行的程序性操作，不允许当事人为此以诉讼方式起诉法院、仲裁机构和复议机关一样。条例虽为一项行政法规，但并非所有的行政法规规定的事项都是可诉的。例如国务院就行政公文的处理有个规定，显然是不可诉的。一个基本的法理念是，纠纷解决机构对纠纷所作的调解、仲裁、诉讼后形成的结论，当事人纵有不服，也不能以纠纷解决
9、机构为诉争对象。尽管如此，如果信访工作机构超越条例规定的职权，对信访事项作出新的处理决定，改变了原行政行为，符合受理条件的，人民法院应予受理。人民法院受理后，应当以信访工作机构超越条例规定的职权为由，依法判决予以撤销。(二)对信访事项有权处理的行政机关依据条例作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，是否具有可诉性?一般而言不具有可诉性理由是：1对信访事项有权处理的行政机关依据条例作出的处理意见、复查意见和复核意见，其法律效力如何，由于条例未作规定，因此值得研判。从条例：的系统性解释看，这些“意见”一般不具有可诉性。理由是：其一，从字面解释看。通常所谓“意见”只是表明一种倾向和将要照此
10、作出的行为，尚未产生拘束力，对信访人的实体权利义务尚未产生实际影响，因此人民法院不宜受理。其二，从行政决定的形式要件看。一般而言，这些“意见”形式上不表现为行政处理决定所要求的程序性、规范性，不能对抗原行政处理决定。这些“意见”需要经过法定的行政程序转换，上升为行政处理决定，才能撤销或者变更原来的行政行为。这和人民法院的再审立案通知书或者驳回申诉通知书，不能改变原生效裁判的效力，是一个道理。其三，必须引入“信访程序系属”的概念，正确认识信访途径与法定途径的关系问题。信访“受理”产生的系属关系，表明排除了其他方式的适用。信访程序与诉讼程序，是两个相互独立的程序，对信访程序中的行为，人民法院不宜介
11、入，不宜进行司法审查。条例的精神也是尽量避免信访途径与诉讼、仲裁、行政复议等法定途径的交叉和重复，并在其第十四条和十五条得到充分体现。条例规定了信访三级终结机制：对处理意见不服的，只能根据条例规定走复查程序，不能转而寻求司法途径，不能请求法院对处理意见进行司法审查；对复查结论不服的，只能根据条例规定走复核程序，同样不能寻求司法救济。条例已列入修改计划之中，修改稿应当进行立法上的漏洞补充，对这些“意见”的效力予以明确。但是，如果对信访事项有权处理的行政机关没有严格依照条例规定的程序，其作出的“意见”实质上表现为新的行政处理决定，影响信访人实体权利义务的，为保护信访人的合法权益，监督行政机关依法行
12、政，人民法院应当依法受理。2对不再受理决定，能不能进行司法审查的问题。复核程序是终结程序，信访人仍然不服复核意见，提出投诉请求的，信访工作机构和其他行政机关不再受理。湖北高院审委会的第二种意见认为：对不再受理的决定不服提起的行政诉讼，人民法院应当受理。理由是：根据行政诉讼法第十二条第四项的规定，法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为，人民法院不受理。此处的“法律”仅指全国人大及其常委会颁布的法律，不包括行政法规。条例属于行政法规，无权自行确定终局行政行为，故人民法院有权对其进行司法审查，信访人对不再受理的决定不服提起行政诉讼的，人民法院可以判决被告限期履行法定职责。但是这种观点不能成立。理由
13、是：(1)复核意见才是信访程序的终局意见，不再受理决定并非终局性行政决定。一个基本的法理是：在一定条件下，对实体正义的追求最终要让位于程序的安定。即使复核意见真的有错或者不公，信访人惟有忍耐，这如同对生效裁判，即令确有错误或者不公，如果再审途径走不通，当事人惟有忍耐一样。通过信访程序解决纠纷与通过法定程序解决纠纷的法理是一样的：通过正当程序作出的决定应当认为是公正的；程序不能没完没了、无休无止，必须要有终结机制。(2)不再受理决定是一种纯程序性决定，不涉及当事人实体权利义务关系，如同法院裁定终结诉讼、终止执行一样，没有必要再给予救济途径。(3)如果允许法院进行司法审查，判决被告履行法定职责，责
14、令被告再次受理信访事项，那么被告受理后，还是得走处理、复查、复核程序，再走一个循环。如果信访人再不服，再起诉，法院还得受理，还得判决被告受理信访事项，被告就得走第三个循环。这种无限循环处理信访事项的做法是没有意义的，既无效率可言，也不利于社会关系的稳定，同时导致信访渠道与法定渠道出现交叉和反复。3有关行政机关根据处理意见、复查意见或者复核意见作出新的行政处理决定，或者这些“意见”实质上表现为新的行政处理决定的性质分析。此时，这些“意见”已经付诸实施，转化为具体行政行为。这种转换具有实体和程序上的双重法律意义：从实体上看，新的行政处理决定改变了原具体行政行为，对信访人的权利义务产生了实际影响，产
15、生强制力，因而信访人具有诉的利益；程序上看，表明其已经脱离了信访渠道，进入法定渠道，因而可以寻求法定途径。例如，县公安机关根据市公安机关的复查意见或者省公安机关的复核意见，改变其原作出的治安管理处罚行为，重新作出处罚决定，信访人对不服对县公安机关的新处罚决定不服提起行政诉讼的，人民法院应当受理。如果市公安机关根据其复查意见，直接作出改变县公安机关原处罚行为的行政处理决定，信访人对市公安机关的处理决定不服提起行政诉讼的，人民法院也应当受理。但不是说根据这些“意见”做出的行政处理决定都可诉，信访事项的综合性、复杂性、多样性决定了人民法院在立案时必须依法审查。当然，如果有权处理信访事项的行政机关没有
16、严格按照条例规定的程序运作，其作出的这些“意见”实质上表现为新的行政处理决定的，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院应当受理。(三)信访机构不作为是否可诉的分析信访机构不履行条例规定的登记、受理、协调、督办等法定职责，信访人起诉信访机构不作为的，人民法院是否应当受理?此种情形亦不应当受理。理由是：信访途径是行政机关启动内部监察监督程序解决矛盾和问题的一种方式，不是正常的、规范的、法定的纠纷解决程序，不是法治社会的主流途径。信访权的性质毕竟是一种宽泛意义上的民主性权利，终究不是不是一种可以由当事人单方行使的申请仲裁权、申请行政复议权或者诉权，不具有可以等同法定纠纷解决机构权力的效力和地位。在任何一个现代社会，通过诉讼等法定途径解决纠纷、实现正义，应当成为现代人的理性选择。即使
