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1、政府与企业合作项目风险 企业面对的风险及规避 一、企业面对的风险 相对于一般工程项目，与政府合作开发项目投资额大，建设周期 长，涉及政府、项目公司、银行金融机构、保险公司、工程建设承包 商、经营管理公司、设备材料供应商、项目产品（服务）购买者等众多 当事人，各方之间合同关系复杂，风险因素较一般的工程项目要多，风 险管理复杂而困难。主要风险有： （1） 政策变动风险 政策的变动以及国家宏观调控手段的变化会给企业带来相当大的影 响，在项目实施期间，国家出于宏观经济调控等方面的原因会不断调整 经济政策，对于符合国家地区和产业规划的项目会予以支持、甚至给予 补贴；对于国家不鼓励的项目，会出台相关的文件
2、进行限制。这些政策 的变动会使正在建设中的企业处于被动的地位，直接影响到合作企业的 发展和盈利。 （2） 与政府合作方式选择上存在的风险 企业与政府合作开发的项目，是一个系统的统筹管理的过程。目 前，比较常用的有BOT或BT等，这种合作方式对企业有着更高的要求， 它一方面要求企业要有技术、金融、保险、贸易、土地、交通能源、通 讯、广告的多方面配合；另一方面要求企业与政府部门的密切合作；同 时，涉及了多家相互关联的机构，项目管理部门、施工方、投资方、贷 款银行等；既涉及工程施工、管理、金融、税收甚至外汇等经济问题， 又涉及法律、环保、公众利益等社会性问题。这就需要项目在前期准备 过程及过程管理当
3、中，投入大量的人力、物力进行策划和操作。其中， 政府对于项目的态度及支持力度、风险分摊的分配及规定，起着重大的 作用。因此，企业采用合理的合作方式与政府合作，需要对自身实力有 充分认识，同时，又要对项目运作市场做充分的市场调查，合理的合作 方式才是企业利益得以实现的关键。 （3） 政府诚信风险 就地方政府而言，在与企业进行工程合作时，往往会由于地方财政 资金缺乏、市政建设项目紧急等原因，为准备合作的企业提供各项优惠 措施，但是在合作项目运作过程中却经常会出现各式各样的不诚信的表 现。主要有几下几点： 在运作过程中地方或部门的政策调整导致的政府诚信风险。一般来 说，政府与企业合作开发工程项目的施
4、工期限较长，在较长周期内可能 大大超过了政府官员的任期。或者，在特殊情况下，也存在官员频繁调 动的情况。当政府人员发生更迭时，下一届的官员极有可能因为政绩的 要求改变区域发展战略。战略方向及重点产生改变，即使对于合作开发 项目存在某种承诺，但是资金状况和项目预期也会发生变化。 在工程运作过程中，由于地方政府部门利益调整而导致的信用风 险。政府与企业合作工程项目的建设往往是经过反复论证得出的结论， 无疑是对于当地经济的发展会有巨大的帮助。但是，作为地方政府的不 同的机关部门，在项目进展过程中得到的实际收益往往会有很多不同， 随之出现很多的政府行为越位和缺位。 我国在政府与企业合作方面的法律法规的
5、不健全导致的风险。以目 前政府与企业合作最常采用的BOT融资方式为例，我国关于BOT投资项 目还没有正规的、地位较高的成文法规，从而决定了风险的存在。如果 政府行为缺乏法制约束，“政府诚信风险”将是企业与政府合作开发项目 的最大风险。 （4） 市场风险 市场风险是指在一定的成本水平下能否按计划维持产品的质量与产 量，以及产品需求量与市场价格波动给项目运营带来的风险。在政府与 企业合作工程项目中，由于政府工程工期长的特性，供求关系和价格变 化时有发生。在一般意义上，政府与企业合作工程项目周期比较长，又 得到了政府的特许和帮助，具有一定的垄断性，但是不能排除由于技术 进步等原因带来的市场风险。此外
6、，在原材料市场上，由于原材料涨价 的原因导致工程成本加大，是另外一种比较常见的市场风险。 （5） 其他风险因素 处上面四个风险外，资金供应风险、企业竞标中的压价风险、企业 施工的图量与招标工程的清单不一致、组织风险、合同风险、工程环境 风险、资金风险、技术风险、安全风险、政府效率等，都是企业与政府 合作开发工程项目中存在的风险因素。 二、风险应对措施 合作开发项目风险与一般工程项目风险不同，具有系统性、关联 性、多样性等特点。这些特点综合表现为项目风险的复杂性，因而其风 险处置与一般风险处理也不同。在处理合作开发项目风险时，应综合分 析某类风险在总体风险系统中的重要程度及关联性。对于比较重要的
7、和 关联性大的风险，应采取有效的风险处理措施来分散风险。如BOT项目 风险管理通常将风险发生的不确定性减少到一个可以接受的程度，再将 风险的承担责任分配给最适合承担的一方。 合作开发项目在具体实施时，工程企业还要注意做到熟悉政策及相 关法规，预测国家宏观调控和政策变化的方向、趋势；合同订立要合 规、合法，即使人员变动也有理有据。只有签订一个公平的条约，政策 风险和政府信用风险才会有所降低；对市场独立调研，做好可行性研究 报告。深入进行可行性研究，对项目的所有风险做出客观的分析和评 估，政府提供的资料只作参考；做好资金筹划，准备备用融资方案，同 时也将融资风险合理分担给项目参与各方。 政府面对的
8、风险及规避 一、政府面对的风险 招商引资、项目建设已成为我国经济社会发展中不可或缺的一个 重要支撑。但招商引资和项目建设的政府主导型所带来的后果是投资商 要价高，条件更苛刻，使地方招商引资的成本、风险加大。目前，以政 府名义签订的招商引资合同中政府存在的风险主要体现在： （一）政府提供担保过多 用政府信誉作保证，用国有资产作担保，用经营权、收费权作质 押。我们知道我国法律禁止政府作为担保的主体，但是政府不出面担 保、资金不到位，项目就谈不成，眼看到手的资金就黄了，有些人就看 中了政府缺乏经营的经验，想着法子来设圈套。例如我们审查的一份融 资合同，出资一方让政府签个确认函，声称内容是政府确保资金
9、进入企 业时的安全。但是经市政府领导批转我们审查后发现，该确认函实际内 容则是政府要对使用该资金的企业，在资金使用期满时的还本付息承担 保证责任。 （二）政府作为合同一方当事人参与经济行为 有些投资商非要把政府作为合同当事人。以前，我们在合同审查时 一般不主张政府作为合同的一方当事人，让投资方与使用资金方来签合 同，企业对企业。但是，外来的大企业，特别是实力雄厚的大企业集 团，政府不出面，人家根本就不谈。政府为了谈成项目，迁就投资商， 有意无意的作为合同当事人。有些人认为，政府可以不是合同的当事 人，但政府可以是协议的一方，因此主张政府和投资商签协议，岂不知 协议、合同、契约都是一个效力，只是
10、叫法不同罢了。政府的目的是发 展，客商的目的是赚钱。投资商之所以要求政府作为合同当事人，主要 顾虑在于政策的不稳定、投资环境的变化。若政府成了合同当事人，则 他的后顾之忧就打消了。实际上投资商此时也有个误区，合同的相对方 其实不一定是政府，因为大多数合同的相对方是本地的企业或具有经营 能力的机构。若是政府越俎代庖签订招商引资合同有可能侵害其他合法 当事人的利益。我们审查的一份涉及招商引资土地转让合同，投资商一 定要求政府作为当事人，我们审查后发现政府若作为当事人，签订土地 使用权转让合同，则侵害了某一实际用地单位合法权益，而该单位已经 办理了合法的土地使用权手续。 （三）合同权利与义务失衡 合
11、同是双方平等协商、意思自治的结果，同时，合同约定的权利义 务不能显失公平。而合同的投资商往往为了摄取最大利益，任意提出不 平等条款要政府给其提供大而又大的优惠政策。合同履行中，又往往没 有实际能力致使合同无法履行。例如我们招商来的一个企业，以优惠的 政策拿到了土地，企业还没有正式生产经营，他们又提出要出让包括土 地在内的企业资产。固然企业取得土地使用权后有出让的自由，但是当 初签合同、项目落地时，之所以给企业以非常优惠的政策，就是要企业 能生产经营，政府得到税收，而现在企业不经营，倒了地皮，我们就应 该按照合同要求追究责任。还有一份合同，企业以优惠的价格拿到了土 地，投资商一方面提出，他可以出
12、让土地，另一方面又要求当他需要土 地时，政府还得以原优惠的地价再给他解决土地。 （四）投资商提出的一些不符合政策和法律的要求 有些项目、资金引进时，投资商有招商和投资限制，明确要求政府 在某一区域内不准再批相关的项目。有的项目要求政府给予减税和返税 优惠，有的要求实行国家禁止的零地价招商等。我们审查的合同中，就 出现过客商要政府承诺，在其资金到位后，政府应优先给他安排项目， 安排工程，优先给他的项目和工程达七、八项之多。投资商提出的这些 要求，明显违背了反不正当竞争法及招、投标法的相关规定。另外动辄 以几千万元、几亿、几十亿元的投资骗吃骗喝现象时有发生，这些风险 都应引起各级政府领导的重视。
13、二、政府在中风险的规避 政府在招商引资、项目建设中风险远不止上述问题，但如何规避 风险？政府的职能在于经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。但 现阶段的核心在于发展，不以大气力抓招商引资、抓项目建设，发展可 能就成了一句空话。我们认为，政府要介入到招商引资、项目建设中 来，可以从以下方面来规避风险： （一）政府应慎审作为合同一方的当事人 政府可以就某一产业领域的发展与大型企业集团，就巨额的借贷融 资项目与大型的金融机构、融资机构签定宏观的框架协议，就城市建 设、基础设施、环保等涉及国计民生的项目，为社会公众提供公共服务 产品的项目来签订合同或协议，也可由职能部门去签订，去履行合同。 应避免在
14、普通的招商引资、项目建设中作为合同一方当事人。当然，不 作为合同一方当事人，就不是说政府在招商引资、项目建设中无所作 为，政府一方面可以推介本地的项目，可以组团招商；另一方面在优化 投资环境上下功夫，使客商来得了、落得下、有钱赚、可发展，以此来 避免政府陷入到各类纠纷的尴尬境地。 （二）政府应审慎提供保证 依照我国相关法律，行政事业单位不能在经济往来中为他人提供担 保，提供的担保一般也是无效的。政府目前可行的做法是集中一些有效 资产，成立投资公司，以投资公司的名义为招商引资、金融借贷和融资 来担保，但不能以各级政府及其部门的名义为投资商提供各种类型的担 保。在担保方面政府要做的事情有两点：一是
15、加强对投资公司的资产监 管，担保不宜过多、过滥，通过进行绩效风险评估，选择风险低、见效 快的项目来担保；二是要加强对引进项目的监督，要求引进的项目加快 建设进度，尽早投产见效，督促企业按照合同约定积极行使权利，严格 履行义务，以此把市场经济的风险降到最低。 （三）签约时杜绝合同权利义务失衡 第一是合同内容必须经过充分论证，达到权责利相一致。例如在我 市的一份合作经营合同中，外地的投资商与渭南的一个企业组建合作经 营公司。渭南公司出资实物，投资商用外汇折合人民币出资。合同约定 投资不到位的违约责任是：未出资的一方按未出资数额月利率2%向合 作公司交付利息。而合同法规定的是向受害方支付违约金，这样
16、，本应 是渭南企业自己的违约赔偿金就变成了合作公司的收入。因此，在解决 合同权利义务失衡方面，一是要看合同的本身，合同双方的权利义务要 均等，核心是：我有义务，必然要享有相应的权利，对方享有权利的同 时，必然要承担义务；第二是注意合同与合同之间的均衡，尤其是在给 予投资商的优惠政策方面，应统一标准，严格按照政府有关招商引资的 优惠政策实施，切不可这个合同给投资商优惠地价，那份合同给投资商 零地价，这个合同减税，那个项目负税费等等。不同项目不同待遇，不 同时期不同政策，必然会导致恶性竞争，破坏投资环境。 （四）加强对招商引资、项目建设合同研究分析 一是必须对重大招商引资、建设投资项目等方面的合同进行法律审 查。审查时要从发展的角度来分析，要“积极、审慎”的对待招商引资项 目，既要促成合同签订，又要把风险降到最低，既要保证项目能顺利开 展，又要保证项目能真正促进经济发展；二是政府法制办要有专门的人 员注意对各类合同进行分析研究，要有精通经济、熟悉法律的人员成立 专门的班子研讨招商引资、建设投资项目中各种风险，对各种可能出现 的风险预先研判，向领导及早汇报，提前决策和编制应对预案。 （五）区
