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1、笪开放世界美国食品安全管理经验及其对我国的启示/ 李东卫食品安全关系到居民的身体健康乃至生命安全，是重大的社会和政治问题。目前，我国食品安全问题依然严峻，重大食品安全事故屡有发生， 近期发生的河南“瘦肉精”事件，已成为影响人们健康安全和我国农业及食品行业国际竞争力的重大问题。 美国在食品安全管理方面相对成熟，学习和借鉴其成功经验，对加快完善我国食品安全管理具有重要意义。一、“瘦肉精”事件消费者熟悉的双汇集团旗下公司被央视315特别节目曝光。 央视报道，双汇宣称“十八道检验、十八个放心”，但猪肉不检测“瘦肉精”。河南孟州等地添加“瘦肉精”养殖的有毒生猪，顺利卖到双汇集团旗下公司。1.18道检验不
2、检瘦肉精。 据央视每周质量报告的315特别节目“健美猪”真相报道，河南孟州、沁阳、温县等地养猪场采用违禁动物药品 “瘦肉精”饲养，有毒猪肉流向了双汇。 济源双汇食品有限公司是河南双汇集团下属的分公司 ，以生猪屠宰加工为主， 有自己的连锁店和加盟店，“十八道检验、十八个放心”的字样随处可见 ，但却不包括“瘦肉精”检测。2011 年 第 4 期上总第 316 期2.“瘦肉精”猪肉检疫走过场。 央视记者发现，河南孟州市、沁阳市等十几家养猪场，都在养殖这种肌肉发达的“健美猪”， 养猪户在饲 料 里 偷 偷 添 加 “瘦 肉精”，一千斤饲料加120克，从一百八九十斤喂到二百二三十斤重。 这种加 “瘦肉精
3、”喂出来的猪，不但卖相好，而且还能多卖几十元钱。 在河南孟州市、沁阳市、温县和获嘉县， 生猪养殖环节违禁使用“瘦肉精”几乎成了一个公开的秘密。3.“瘦肉精” 肉可致人患瘤。 “瘦肉精” 属于肾上腺类神经兴奋剂。 如果把“瘦肉精”添加到饲料中，的确可以增加动物的瘦肉量。 国内外的相关科学研究表明，食用含有“瘦肉精”的肉会对人体产生危害，常见有恶心、头晕、四肢无力、手颤等中毒症状，特别是对心脏病、高血压患者危害更大。 长期食用则有可能导致染色体畸变，会诱发恶性肿瘤。4.用“瘦肉精”可追刑责。 北京工商负责食品检测的人士介绍， 目前 “瘦肉精”是属于日常检测的项目，同时快速检测也能检测出来。 早在2
4、002年，农业部、卫生部、 国家食品药品监督管理局就发布公告， 明令禁止在饲料和动物饮用水中添加盐酸克仑特罗和莱克多巴胺等7种“瘦肉精”。 2008年，最高人民检察院、公安部规定新的刑事案件立案追诉标准 ，对使 用 “瘦 肉 精 ”养 殖 生 猪 ，以 及 宰杀、销售此类猪肉的 ，将以生产、销售有毒、有害食品罪追究刑事责任。5.农业部责成严肃处理。 据新华社电，有媒体播出“健美猪”真相的报 道后，农业部第一时间责成河南、江苏农牧部门严肃查办， 并立即派出督察组赶赴河南督导查处工作。多年来，农业部一直将 “瘦肉精” 监管作为 监 管 工 作 重 点 。2002年2月，农业部会同卫生部和国家药品监
5、督管理局联合出台了 禁止在饲料和 动 物 饮 用 水 中 使 用 的 药 品 目 录 ， 将“瘦肉精”列为禁用药品，并将“瘦肉精”列入年度例行监测计划。 农业部将彻查并责成有关地方和部门对相关责任人员严肃处理，随后向社会公布。二、美国食品安全管理的经验做法1.突出细节监管和单行法令。 美国是食品安全管理措施最严厉的国家之一， 在保障食品安全方面有强大而完备的法律体系。其法律法规主要分两大类：一类是食品、药品和化妆品法 及其配套法规， 包含了对掺假食品、 食品添加剂、 营养补充剂、 食品标识等与食品生产、流通环节有关内容的监管，分类相当细致，规定很严格；另一类是肉类检验法、禽类检验法和蛋产品检验
6、法等- 23 -开放世界笪规范不同种类食品的单行法令， 对饲料添加剂的分类、 用量及标准同样做了明确规定。这些法律法规覆盖了所有食品，为食品安全制定了非常具体的标准以及监管程序。2.实行“从农场到餐桌”的全程监管模式。 美国食品安全监管体系主要由多个政府部门和其他民间机构组成， 相关部门分工明确 、相互协调，并形成联邦、州、地方三级监管网络，对食品安全实行“从农场到餐桌”的全程监管。 特别是近年来， 美国对食品中化学危害的管理非常重视，制定了许多关于添加剂 、药品、杀虫剂适用标准的法规， 通过关注食品从田间到餐桌全程的安全性， 降低微生物致病原的危险性。3.实行严格有效的召回制度。 美国是世界
7、上食品召回制度最为完善的国家。 规定企业在发现产品存在缺陷时必须主动召回， 或者在监管者发现问题时“接受教诲”而立刻召回。 否则将面临罚款、查封产品等处罚。美国食品和药品管理局与美国卫生和公共服务部每周公布食品召回执法报告， 内容包括被召回食品的品名、代码、配料、生产商、召回原因及销售量、 所在市场等。 企业从开始召（上接第14页）精神和革新意识等精神层面的要素， 最终必然表现为物质层面要素的扩充和累积，比如资本的积累、技术的改进、人力资本的提升等。而这个过程是特区自组织精神、 物质相互作用的缪尔达尔过程。五、深圳等经济特区拥有特殊的制度装置与其他转型国家相比， 我国市场化改革的结果不是政府退
8、出经济领域 ，反而转型期的区域治理绩效的差异性主要由地方政府或各级改革家或改革家精神引起。如计划体制时期一样，政治领导人的权威更胜于正规的制度安排， 领导讲话、 指示以及各类自上而下的 “红头文件”替代了正式制度和法规。党代会的意见、领导会议、关键领导的视察、讲话、题词等都成为了中国特色的市场决策形成- 24 -回、召回进程、一直到召回完成均会向监管者递交阶段报告。召回结束后，食品和药品管理局还会对被召回食品是否已被销毁或恰当存储等予以确认。4.明确划分食品包装日期。 美国食品包装上的日期分四种， 第一种是食品外包装上都必须标明 “销售截止日期”；第二种是“最佳口味期”，指食品味 道 或质量最
9、佳时间；第三种是“食用期”，也就是食物的最后食用日期；第四种是“封箱包装日期”，以便出现问题进行追究。三、对我国的启示1.进一步完善食品安全管理法律体系。 修订完善食品安全法、农产品质量安全法等相关法律法规，对相关部门涉及食品安全的规章进行清理和整合 ，使之统一和衔接；修订消费者权益保护法，改变消费者权益诉讼案 “举证 责 任倒置”的原则，完善惩罚性赔偿制度 ，积极支持消费者诉求，维护消费者权益；提高对违法行为的处罚标准， 加大违法成本，从源头治理食品安全违法行为。2. 适 度 整 合 食 品 安 全 管 理 部 门 职能，提高部门协作监管效率。 目前，我国的制度装置。 这种“制度装置”的优点
10、一方面在于不需因重建“制度装置”而在转型时期投入大量 “沉没资本”，同时 民 众天生对“权威”和“权力”的认可和路径依赖， 相对而言能节省一些改革的组织和协调成本。 而更主要的原因在于这种制度装置在转型的一定时期尤其是在转型初期处理“体制外”问题时具有较强的灵活机动性， 可减少转型时期制度不断变更带来的“菜单成本”。 各 种 “试 验 性 ”、“特事特办”“最高领导亲自过问和拍板”等等都是充分利用这种“制度装置”的具体表现。所以，如果没有这种制度装置经济特区在中国将寸步难行。经济特区既是原制度装置的产物 ，也是制度装置改变的一个尝试。 从原制度装置的属性来看， 经济特区启动以及发展早期， 比其
11、它非特区的发展更加倚重政治权力，更仰仗权威的支持，对政治场的变化更敏感。 经济特区作为中央最负责食品安全管理的部门主要包括农业 、卫生、质监、工商等，存在政出多门、执法效果不佳的问题。在现阶段，我国的现实选择是保留分散管理的模式， 在现有的管理体制基础上进行较小的调整 ，依然按照食品事业链的环节进行分工 。明确 “一个监管环节由一个部门监管”，以分段监管为主、品种监管为辅的方式，进一步理顺食品安全监管职能， 真正解决监管中存在的空白、 交叉和重复等问题。3.实行食品召回制度。 加强政府对食品市场的监管，健全食品召回制度，建立完备的食品溯源制度，采取罚款、没收和销毁违法产品、责令停产停业、吊销营
12、业执照甚至判刑等措施， 使违法者不仅承担对受害者的赔偿责任， 而且受到行政乃至刑事制裁。4.建立行政问责制，加大执法力度。对因地方政府管理不力，当地生产、销售有问题食品特别是伪劣产品并引发事故的，要严格追究党政、主管部门领导的管理责任， 进而督促其提高对食品安全重要性的认识，认真履行相关职责。（作者单位：中国银监会阳泉监管分局）高层授权的开放性市场经济试验场 ，特区改革家尽管多为 “空降”，但拥有 比 其他地方官员更大的权力和政治威望 ，也更具有改革家精神。 尽管有一级团队甚至最高层的鼎力支持，但改革依然“如履薄冰”，特区改革家的制度创新往往引发新旧体制的斗争与冲突， 特区也因此成为舆论与政治的“漩涡”。 由于特区实践缺乏正式制度或正式制度并不被人们看重， 所以上级团队或权威人士的公开支持是特区改革家进行改革的保证， 没有最高层的支持特区改革家是不可能在新的装置中试验的。 特区改革家在改革的成效还未出来时，必须低调行事、谨小慎微， 不能因改革引起反对者过大能量的反对，倘若大到最高层都不能平息，则特区改革家的行为会受阻， 整个改革也会跟着受阻。(作者单位：江西南昌大学中国中部经济发展研究中心)2011 年 第 4 期上总第 316 期
