土地财政

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1、土地财政,目录,一、土地财政的一些概念 定义：土地财政，是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于预算外收入，又叫第二财政。 形式： 1、通过出让土地获得土地出让金收入 2、以对工业开发用地实行低价，甚至免费使用的方式招商引资 3、以期获得的企业进入后的税收 4、以大拆大建的方式进行城市扩张，由城市扩张、土地占用以及房地产开发带来的税收 5、以土地储备中心、政府性公司和开发区为载体向银行进行土地抵押融资收入,土地财政的范围界定 文献：土地财政与财政体制关系研究: 基于数量的分解 一般来说，地方政府“土地财政”的组成部分主要有四个方面:,1. 地方政府出让和租赁国有土地使用

2、权所获得的高额土地收益，包括土地出让收入及其他收入 土地出让收入是政府作为国有城镇土地的法定所有者，将一定期限的国有土地使用权出让给土地使用者，并向土地使用者收取一次性的相关期限地租，是当前地方政府性基金收入的最主要来源。 2. 由城市扩张带来的土地税费收入。 包括与土地直接相关的税费，如房地产税、城镇土地使用税和土地增值税等; 与土地间接相关的税费，主要是由土地开发带来的房地产业和建筑业税费收入。与土地间接相关的税费，包括房地产业和建筑业缴纳的税费，是当前地方财政预算内的主要收入，是由土地派生出来的税费，也是地方税收中增幅最大的两个行业。地方政府通过推动建筑业和房地产业发展，以增加地方预算内

3、的税收收入，产生“土地财政”。,3. 通过土地开发经营城市带来的工商业税收。 地方政府通常采用低土地成本甚至零土地成本出让土地等经营策略，进行招商引资，以期获得企业进入当地后若干年内的税收，并带动当地的经济发展。 4. 地方依赖土地所获得的投融资资金。 地方政府以土地使用权为主要载体进行基础设施的投融资活动，进一步助推“土地财政”。原来的预算法明确规定，除法律和国务院的另行规定外，地方不得发行地方政府债券。虽有原先预算法的规定，但地方往往采取各种方式、以各种名义，绕开预算法规定，成立土地储备中心或地方投融资平台，以土地为抵押，获得银行金融方面的支持，由此进行基础设施建设。 狭义上，“土地财政”

4、的组成部分只包括前两项来源。广义的土地财政，则包含了上述四个方面的内容。我们重点研究狭义的土地财政。,二、土地财政的规模,2009年 土地税：4812.32亿元 土地出让金：截至2009 年末，全国84 个城市土地抵押面积21.7 万公顷，抵押贷款25856.0 亿元 总计：30668.32亿元 2010年 土地税：6529.86亿元 土地出让金：全年出让国有建设用地面积29.15 万公顷，出让合同价款271 00亿元 总计：33629.86亿元 2011年 土地税：8228.45亿元 土地出让金：全年出让国有建设用地面积33.39 万公顷，出让合同价款31500万亿元 总计：39728.45

5、亿元,以下选取了近8年我国土地税、土地出让金以及土地财政的变化情况：,2012年 土地税：10127.99亿元 土地出让金:全年出让国有建设用地面积32.28万公顷，出让合同价款26900亿元 总计：37027.99亿元 2013年 土地税：12246.43亿元 土地出让金： 2013年出让国有建设用地36.70万公顷，出让合同价款42000亿元 总计：54246.43亿元,2014年 土地税：13818.69亿元 土地出让金： 2014年，出让国有建设用地27.18万公顷，出让合同总价款33400亿元 总计：47218.69亿元 2015年 土地税：14020.88亿元（来源于中国统计年鉴）

6、 土地出让金： 2015年，出让国有建设用地22.14万公顷，出让合同价款:29800亿元（统计口径为2016年全国土地出让合同价款数，与财政部门统计的全国土地出让收入缴入国库数口径不同。）（来源于中华人民共和国国土资源部） 总计：43820.88亿元,从图中可以看出，从2009年一直到2015年，土地税收入一直呈现出增长的模式，土地出让金出现了较大的波动。近三年来，土地出让金是趋于下降的趋势。,整体来看，土地财政的波动也没有呈现出规律性，从2013年开始，土地财政收入也呈现出下降趋势，这与土地出让金的变化趋势是一致的。,关于全国各地区的土地财政的情况，利用2001 2014 年中国统计年鉴、

7、中国国土资源统计年鉴的数据对全国31 个省（自治区、直辖市）（不含港、澳、台地区）2000 2013 年的土地财政依赖度进行了计算，具体结果见表1。之所以选择2000 2013 年为观察期，不仅仅是由于数据搜集的原因，更主要的是基于以下考虑：自1994 年分税制改革后，地方政府面临的财政收支压力日益增大，进入21 世纪后，中国经济随着工业化、城镇化的快速推进，更是进入快速发展阶段，地方政府对资金的需求日益增多，迫使地方政府“以地生财”，土地出让金收入显著提高，地方政府对土地财政的依赖性不断增强，对这一阶段中国土地财政质态进行深入分析，不仅具有现实意义，而且所提出的对策建议更具有针对性。,文献：

8、破解地方政府土地财政困境的路径选择研究,从表1 中可以看出，总体水平上，2000 2013 年间，中国土地出让金规模不断扩大，土地财政依赖度 呈现上升态势。就土地出让金规模而言，2000 2013 年间，31 个省（自治区、直辖市）土地出让金水平14366.96108 元，累计达201137.40108 元，年均增长速度为39.17%。 其中，江苏省土地出让金规模最大，年均2031.55108 元；西藏自治区土地出让金规模最小，年均3.85108 元；江苏省土地出让金是西藏自治区的528.01 倍。 湖北省土地出让金年均增长速度最快，为80.33%；北京市土地出让金年均增长速度最慢，为28.0

9、6%；湖北省土地出让金年均增长速度是北京市的2.86 倍。 就土地财政依赖度而言，2000 年31 个省（自治区、直辖市）土地财政依赖度为8.51%，2013 年为38.80%，14 年间增加了30.29 个百分点，年均增长速度为12.38%。其中，浙江省土地财政依赖度程度最高，年均48.68%；西藏自治区土地财政依赖度程度最低，年均11.57%；湖北省土地财政依赖度提升速度最快，2000 年为0.35%，2013 年为42.50%，年均提升速度达44.56%；北京市土地财政依赖度提升速度最慢，2000 年为17.18%，2013 年为32.74%，年均提升速度仅为5.09%。,分析：,由表1

10、 可以发现，尽管2000 2013 年间中国土地财政规模及土地财政依赖度总体水平上呈现上涨趋势，但各地对土地财政的依赖已难以为继，面临土地资源禀赋、经济结构转型等所形成的“天花板”的制约。 2000 2003 年，土地财政依赖度快速提升，由2000 年的8.51% 提升到2003 年35.50%；2003 2008 年，尽管土地财政规模有所增加，但土地财政依赖度却有所下降，2008 年土地财政依赖度26.37%，与2003 年相比，下降了9.13 个百分点；2008 2013 年，土地财政规模迅速扩大，由2008 年的10259.80108元增加到2013 年的43745.30108 元，但土

11、地财政依赖度仅仅由2008 年的26.37% 上升到2013 年的38.80%。,为了更直观、清晰地发现土地财政依赖度的时空变化规律，按照31 个省（自治区、直辖市）土地财政依赖度大小进行分组，具体分组标准如下：30% 以下为1 组，30% 50% 为2 组，50% 以上为3 组。比较相关年度分组结果，结合表1，可以清晰地发现，土地财政依赖度时空变化呈现以下特征：,第一，2000 2013 年间，土地财政依赖度呈现上升趋势。 2000 年，31 个省（自治区、直辖市）土地财政依赖度均处于30% 以下；2003 年，17 个省（自治区、直辖市）土地财政依赖度处于30% 以下，占全国31 个省（自

12、治区、直辖市）的55%；2008 年，22 个省（自治区、直辖市）土地财政依赖度处于30% 以下，占全国31 个省（自治区、直辖市）的71%；2013 年，17 个省（自治区、直辖市）土地财政依赖度处于30% 50% 区间，占全国31 个省（自治区、直辖市）的55%。,第二，各省（自治区、直辖市）土地财政依赖度呈现分化的趋势。 2013 年，31 个省（自治区、直辖市）土地财政依赖度平均值为38.80%。安徽、浙江、重庆、江苏、江西、山东、福建、湖北、河北、四川、贵州高于平均水平，河南、辽宁、湖南、宁夏、北京、广西、广东、吉林、陕西、天津、甘肃、山西、黑龙江、内蒙古、青海、新疆、上海、西藏、云

13、南、海南低于平均水平。按照中国通常的东、中、西的分类标准，2013 年土地财政依赖度高于全国平均水平的省（自治区、直辖市）中，既有经济发展水平较高的东部地区的浙江、江苏、山东、福建、河北，也有经济发展水平较低的西部地区的重庆、四川、贵州。结合各地人均土地资源禀赋状况，高于土地财政依赖度平均水平的地区，既有人均建设用地较高的安徽、江苏、山东、湖北、河北，也有人均建设用地较低的浙江、重庆、江西、福建、四川、贵州；低于土地财政依赖度平均水平的地区，既有人均建设用地较高的辽宁、宁夏、海南、吉林、天津、甘肃、山西、黑龙江、内蒙古、青海、新疆、西藏，也有人均建设用地较低的河南、湖南、广西、云南、北京、上海

14、、广东、陕西。这表明，各地土地财政的依赖程度不仅取决于社会经济发展的水平，而且与人均土地资源禀赋有一定的关联。,第三，尽管过度依赖土地财政会带来诸多风险，且受制于土地资源条件、社会经济转型的需要，过度依赖土地财政不可持续，但中国土地财政依赖度各地区间存在较大的差距。 2013年，安徽、浙江、重庆土地财政依赖度高于50%，有17 个省（自治区、直辖市）土地财政依赖度位于30% 50% 的区间内，对高土地财政依赖度的地区来说，需要在发挥土地财政促进经济发展作用的同时控制土地财政带来的风险。与此同时，仍有11 省（自治区、直辖市）土地财政依赖度低于30%，这11 个省（自治区、直辖市）相当一部分是经

15、济发展水平较低的地区，对这些地区来说，其首要的任务是如何发挥土地财政对地方经济发展的促进作用。因此，如何从各地实际出发，权衡发挥土地财政促进经济发展的作用和要控制土地财政可能带来的风险就显得极为重要。,第四，一些省（自治区、直辖市）开始显露摆脱土地财政依赖的迹象。 例如，2000 2013 年间，土地财政依赖度峰值出现于2003 年的浙江省，高达62.36%，尽管2013 年浙江省土地财政依赖度仍然位于较高的水平，但与其峰值相比，下降了10.29 个百分点。这表明，一方面，浙江经济仍在一定程度上依赖于土地财政的支撑，另一方面，其已开始逐步摆脱对土地财政的依赖。 第五，通过发展经济、转变增长方式

16、，完全可以摆脱对土地财政的依赖。 例如，经济发展水平较高的上海，土地财政依赖度一直位于较低的水平上。上海市的土地财政依赖度2003 年为24.93%，2013 年为20.97%；土地财政规模2003年为294.24108元，2013年为1090.52108元。上海市土地财政依赖度不仅低于全国平均水平，而且低于经济发展水平较低的一些地区。,三、土地财政的支出,这部分数据没查到,四、关于土地财政的讨论 （一）土地财政的根源 （二）土地财政的“功”与“过” ” （三）房价与土地财政 （四）走出土地财政的困境 （五）发展新思路雄安,（一）土地财政的根源（文献：土地财政_的分税制根源及其对策_黄国龙） 第一，分税制改革致使地方财权事权不对等。 1993年年底，由国务院发布关于实行分税制财政管理体制的决定，从1994年1月1日起结束之前的地方财政包干体制，推行分税制改革。财政改革后，地方政府仅仅依靠自身的财政收入和上级的转移支付来满足本级政府财政支出。地方政府为了弥补财政收支缺口，不得不大力发展房地产相关行业