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1、陶然：户籍制度改革的误区与突破口一 引言作为全球增长最快的经济体之一，中国正在经历人类有史以来最大规模的人口城市化过程。从1995年到2007年，官方公布的城市化率来看从29%迅速增加到45%。但目前具有城市户口的人口只占全国人口的35%左右。这么大的差距，除了包括一些被征地但未转户口的失地农民，以及由于城市化率统计指标定义和操作过程中的偏误导致的误差之外。主要是上亿来自农村、但主要在城市工作、居住的农村迁移人口。虽然进行城市化率统计时已把他们看成城市人口，但现有户籍制度下他们并没有得到城市户口，仍然处在无法实现永久迁移的半城市化状态。虽然近年来很多地方政府都宣称已经进行了各种类型的户籍制度改
2、革。但如果仔细考察这些改革。就可以发现中国的户籍制度不仅仍然存在，而且还在继续发挥作用。除了主要大中城市的户籍制度没有真正放开外，跨省区的户籍制度改革更是困难重重。户籍制度的继续存在，使得中国的乡-城人口迁移模式不同于其他很多国家城市化过程中那种以永久性家庭迁移为主导的迁移模式，而多以临时性、单身、钟摆式迁移为主。流动人口在城乡间的往返式流动，不仅带来了每年春运期间巨大的交通压力和移动成本，也给流动人口家庭和整个社会带来了多维度的负面影响：农村流动人口不得不忍受家庭分居、子女教育无法有效监护、老人得不到照顾等痛苦。特别是因父母外出打工从而无法监督子女学习，几千万的打工者子女在农村学校就读，即使
3、是在农村寄宿制学校就读，其心理、生理发育往往会受到很大的负面影响，不仅对于这些孩子的前途非常不利，而且也不利于社会长久稳定和持续发展。随着今年二月中央发布一号文件提出要稳妥地推进户籍制度改革，户口问题又成为政府乃至全社会共同关注的焦点。但无论是中央最近提出的户籍改革方案，还是各个地方已经进行的各种户籍制度改革，不能不说仍然存在很大的局限性。 如果不突破这些局限， 很难相信我们能够在户籍制度改革方面取得有实质意义的突破。回顾一下中国各个地方在户籍制度改革上已经采取的举措，可以看到从1997年开始全国就有近400个小城镇进行户籍改革试点。1998年，各地逐步开放小城镇户籍。2000年，中央和国务院
4、出台了关于促进小城镇健康发展的若干意见，规定对县级市市区及以下的城镇，只要有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口。在这一政策的推动下，各地对小城镇户籍的开放速度也相应加速。2001年国务院批转公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见，对小城镇的户籍改革进一步放宽，至此绝大多数小城镇的户籍基本上对本地区内部的农民开放了。但有意思的是，这一系列小城镇的户籍改革却并没有带来大量农民迁入小城镇的情况。尤其是在发达地区的中小城镇，户籍制度改革往往针对的是本地区内、最多是本省内的农村居民，而本地农民一旦想获得小城镇户籍，还往往要放弃农村土地和和计划生育政策给予农民的二胎指
5、标，所以这些地区的农民基本没有什么积极性去争取城镇户口。而在欠发达地区，中小城镇不仅缺乏稳定的就业和发展机会，而且其本身能够为居民提供的公共服务也非常有限，大部分农村人口宁愿外出去发达地区打工，也不愿意在本地小城镇落户。同时，在绝大部分能够提供较好就业机会，公共服务也相对完善的大、中城市，户籍制度改革则基本没有任何实质性的突破。外地城市人口要获得本地户口，一般需要至少购买本地价格高昂的商品房，并同时获得有较高收入的本地就业机会。以浙江杭州这个在户籍体制方面算是非常宽松的城市为例，现有的规定是外来人口只要有大学本科学历就可以直接获得杭州市非农业户口，但这个要求对于绝大部分到杭州打工的农民工来说，
6、显然是天方夜谭。 而在北京、上海等特大城市，要获得本地城市户口甚至需要投资几百万、上千万，或在本地开办企业创造几百人以上的当地就业机会。大城市户籍制度改革中一个例外是河南省郑州市。2001年，郑州实行新的户籍制度，并在2003年全面放开，不仅投资置业、买房、直系亲属投靠等条件可以入户，就连投亲靠友都可以入户。但这样做的结果，是2001年11月至2005年月间郑州市转户的38万多人中，18岁以下的青少年及学龄前儿童就达10万多人。随着大量农村人口的进城落户，原本并不宽裕的城市公共资源僧多粥少的尴尬处境非常突出。特别是教育领域表现最为明显。迅猛增加的学生生源让郑州市的中小学班级爆满，有的班学生数目
7、高达九十多人；一些学校操场站不下全体学生，只好实行每周一、三、五和二、四各班轮流做操制度。由于本地财政资源不足，市政府只好最后叫停户籍制度改革。郑州的例子再清楚不过地表明，户籍制度改革不仅需要中央政府介入并在全国不同城市同时推动，以防止单个或少数城市行动而导致的人口剧增带来的公共资源困境，也需要地方政府有配套的财政资源来为流动人口提供相应的公共服务， 无论这种资源是来自于中央转移支付，还是地方政府自有的、或新增的财力。不妨再来看看中国城乡统筹综合配套体制改革试验区的成都市的户籍改革。按照2006年成都市委、市政府正式下发的关于深化户籍制度改革 深入推进城乡一体化的意见（试行）， 如下人口可以获
8、得成都市户口：1 成都市人口在中心城区、区（市）县城、建制镇建成区取得合法产权房屋并实际居住的，或连续租用统一规划修建的出租房且在同一住房居住1年以上的，可在实际居住地办理常住户口。2 在中心城区、区（市）县城和建制镇建成区购买90平方米以上商品房或二手房并实际居住，且与成都市用人单位签订劳动合同以及不间断缴纳社会保险1年以上的市外人员，可在实际居住地登记本人、配偶和未成年子女的常住户口。3 暂住满3年，拥有合法固定住所，与成都市用人单位签订劳动合同并不间断缴纳社会保险3年以上的市外人员，可登记本人、配偶和未成年子女的常住户口。4 城镇新型社区建设用地，在符合相关规划、农民进入城镇新型社区居住
9、、原宅基地交由当地政府组织复耕的前提下，由国土部门将土地性质依法转变为国有土地后，统一办理国有土地使用证和城市房屋产权证。仔细考察上述条件， 第一个虽然看似宽松，如连续租用统一规划修建的出租房且在同一住房居住1年以上的，可在实际居住地办理常住户口。，但实际是针对成都市辖区范围内（包括远郊区县）的人口， 所以这里有所放开的是本市农民到城镇入户，对象只包括成都市行政区域内的户籍人口， 而对于来自成都市外的流动人口， 条件则要苛刻很多， 主要是第二条和第三条， 或者购房入户， 面积在90平米以上（09年后为刺激房市改为70平米）， 或者缴纳社会保险三年以上。客观说， 相比于其他一些大城市，成都外来入
10、户条件已经不算严苛了。但 缴纳社会保险三年以上还是把很多自我雇佣者排除在外，而且 入户人员在成都范围内的合法固定住所，需达到本市城镇住房保障对象的住房困难标准：每人16平米。除了上述购房，缴纳社保入户以外， 成都还有投资入户，而且2009年后，成都市 投资入户由以前的在中心城区、县城、建制镇投资分别达到200万、100万、50万元以上，降低到50万、30万、15万，并将以前的投资范围从生产性扩大到经营性、流通性和非经济领域。 总体来看，即使是综合改革试验区的成都，其城乡统筹改革方案也基本上很难涵盖包括那些来自外地的农民工或自我雇佣的流动人口。外来人口一般还是要在本城市购买商品房，才能够获得城市
11、户口。其实更有意思的是成都市上述入户条件的第四条， 即集中居住后入户，这其实是针对本地的被拆迁或征地农民。作为我国城乡综合改革试点的成都市从2003年就开始探索实施 三个集中的统筹推进， 即工业向集中发展区集中，农民向城镇集中，土地向规模经营集中。当农民被征地或拆迁后，政府就可以获得非农建设用地，或者非农建设用地指标， 然后用于工商业开发获得预算外土地出让金和因此带来的二三产业发展后的预算内税收收入，然后政府再给失地农民转为城市户口。实际上，无论是搞三个集中的成都，还是通过地票交易操作的重庆，以及搞宅基地换房的天津和所谓两分两换（宅基地和承包地分开，搬迁与土地流转分开，以宅基地置换城镇房产，以
12、土地承包经营权置换社会保障） 的浙江嘉兴，都是在政府主导下着眼于农村土地或建设用地指标而进行的、政府主导补偿标准的征地行为或土地发展权转移行动。 在这个过程中农民往往缺乏谈判能力， 补偿很可能偏低。实际上， 我国近年来的很多地方户籍改革， 本质上都是以给城市户口为名进行的土地财政行动。 实际上，很多发达地区或城市郊区的农民，其土地本身就比较值钱， 自己的非农就业收入也不低， 城市户口对他们意义也不是很大， 而政府很有积极性为这些人解决户口，无非是看中了他们的土地， 而那些最需要城市户口的外来流动人口的户籍问题， 地方政府则基本没有激励解决，只是把他们当成廉价劳动力。 这样的户籍改革， 积极意义
13、到底有多少确实值得存疑。户籍制度改革中存在的另外一个重大问题是跨省区的户籍改革进展非常缓慢。那些户籍制度改革比较快的地区，如浙江，广东等地，其户籍管制放松的对象也主要是本省或者本地区的农村移民。由于我国的人口迁移有相当比例是跨地区或者跨省迁移，特别是从内地向沿海的迁移和从发达省份内部较不发达县市向更发达县市的迁移，所以，即使那些发达地区的省市放松了对本地农民的城市户籍准入条件，这种改革也必然因为无法覆盖到来自外省市的大量农民工而存在非常大的局限性。最近， 一些地方开始搞积分制探索户籍改革的新路数。比如广东中山市，按照流动务工人员的学历、年龄、工作年限、纳税程度等进行累计积分，根据积分情况流动人
14、员可享受入户和子女入学等相应待遇。目前已有6.6万流动人口子女入读公办学校，占流动人口子女总数的40%。这虽然比前面谈到的户籍制度改革要更进一步，但往往积分的条件过于繁琐，比如，中山市的积分制具体计分标准由三部分组成，即基础分、附加分和扣减分，其中基础分指标包括个人素质、工作经验和居住情况三项内容，附加分指标包括个人基本情况、急需人才、专利创新、奖励荣誉、慈善公益、投资纳税等十项内容，扣减分指标包括违法犯罪和其他违法行为两项内容。而且积分制采取总量控制、排队优先的原则，并非达到分数都可以入户。要根据该市每一年的经济发展情况，相应制定出可入户的数量，按积分的高低进行排队。这就导致这种改革也往往无
15、法解决大部分需要户口的流动人口落户问题，结果是自积分制全面推广以来，中山市如今的流动人员入户城市的准入券可达1万多张，但申请落户的只有100多名外来务工人员。应该指出，中山的探索还有有很大的积极意义，但如果真正以人为本， 就应该简化积分条件， 改变积分内容，比如个人素质这一项目，不管是以学历来评估的，还是什么其他条件， 都具有一定的歧视性和不合理性。考虑到目前我国的流动人口已经超过2亿， 其中来自农村的大概在1.5亿左右，户籍制度改革确实需要渐进。因此，迁入地城市设定不太高的收入或就业要求或者一定的居住年限，达到者可以申请，是一个不错的办法。 但其中的关键在于， 标准要简单、不能有歧视性，程序也不能过于复杂，惟有如此， 户籍改革才能够真正做到把每个流动人口都当成一个平等的个体， 渐进式地实现城乡二元结构的突破。
