访中国政法大学环境资源法

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1、访中国政法大学环境资源法探寻法规环评的中国道路 访中国政法大学环境资源法研究所孙佑海教授2011年02月28日中国改革报记者 马广志 早在2007年，研究环境法规的专家们就曾大声呼吁：“规划环评法规的出台已刻不容缓。”但时至今日，情况显然并不乐观，因为规划环评的法律规定过于原则，在实际操作中不易执行，这在一定程度上导致规划环评仍停留在试点阶段，仍难以在法律规定的范围内全面展开。近日，本报记者就我国法规环评的有关问题采访了中国政法大学环境资源法研究所孙佑海教授。 “环境影响评价制度还存在很多缺陷” 记者：立法是加强环境影响评价工作、促进环境保护的重要制度保障。请您简单介绍一下我国法规环评方面的情

2、况。 孙佑海：2002年，环境影响评价法明确规定环境影响评价的范围包括规划和建设项目。2009年，规划环境影响评价条例对规划环评的范围、程序和法律责任等作了更加具体的规定。可以说，在预防项目和规划实施可能造成的环境污染方面，我国现行的环境影响评价制度发挥了重要作用。 记者：但长期以来，我国严峻的环境形势并没有得到根本遏制。 孙佑海：是啊，这是与环境影响评价制度所存在的缺陷是分不开的。可以说，我国现行战略环境影响评价的范围仍然有限，评价的层次仍然不高，对环境具有广泛而深远影响的立法活动没有被纳入环境影响评价的范畴。这是我国战略环境影响评价制度的一个不足。由于立法没有规定对立法活动进行环评，导致一

3、些法律制定实施后对环境产生长期深刻的负面影响。 记者：那么，我们应该如何弥补这种缺陷呢？ 孙佑海：一是要参考国内外一些国家和地区的先进经验，比如美国和深圳特区在这方面就做得比较好；二是要立足国情，逐步完善我国法规环评的保障制度。 记者：美国是世界上最早开展法规环评的国家。 孙佑海：早在1969年，他们的国家环境政策法第4332条就对法规环评制度作出了明确的规定。具体包括6方面内容。第一，应当进行环评的法规的范围：所有对人类环境质量具有重大影响的各项提案或法律草案、建议报告等。第二，组织进行环评的部门：由负责提出法律草案的部门官员负责组织对该法律草案进行环评，并编制环评文件。第三，环评文件的内容

4、：拟议行为对环境的影响；提案行为付诸实施对环境所产生的不可避免的不良影响；提案行为的各种替代方案等。第四，征求其他部门意见：负责经办法规环评的官员在制作环评文件之前，还应当与依法享有管辖权或者具有特殊专门知识的任何联邦机关进行磋商，并取得他们对可能引起的任何环境影响所做的评价。第五，环评文件的审查程序：法律草案的环境影响评价文件应当与负责制定和执行环境标准所相应的联邦、州以及地方机构所做的评价和意见书的副本一并提交总统与环境质量委员会，与提案一道，依据有关规定审查通过。第六，公众参与：在环评文件的制作和审查过程中，州和地方机构都可以对法律草案提出评价意见；环评文件制作完成后，应当依法向公众公开

5、：同时公开的还包括该法律草案以及其他机构对该草案的评价意见。 记者：看来，这一模式与我国规划环评的操作模式极为相似。 孙佑海：是的，概括来说，这种基本操作模式就是由法规起草部门组织进行环评、法规审议机关组织对法规草案及其环评文件进行审议审查。 “深圳特区在法规环评方面作了有益的探索” 记者：深圳市2009年修订的深圳经济特区环境保护条例，在全国率先建立了法规环评制度。深圳特区在这方面又作了哪些有益的探索呢？ 孙佑海：该条例第11条规定：“实行政策环境影响评价制度。法规、规章和规范性文件实施后可能对环境产生重大影响的，起草单位在起草时应当组织进行环境影响评价，并形成政策环境影响评价说明书。环保部

6、门负责召集由有关政府代表和专家组成的审查小组，对政策环境影响评价说明书进行审查，并出具书面审查意见。政策环境影响评价说明书和审查小组的书面审查意见应当作为制定政策的重要依据。对应当报送而未报送政策环境影响评价说明书及其书面审查意见的政策，不予审议、审查。对本条所列由政府起草的法规、规章和规范性文件进行环境影响评价的具体办法由市政府另行制定。” 记者：从上述规定来看，深圳特区的法规环评制度与美国具有相似之处。 孙佑海：是的。根据条例的规定，深圳特区需要进行环评的立法范围也是指可能对环境产生重大影响的法规、规章和规范性文件，其他的法律规范不需要进行环评。同时，具体组织进行环评的部门是起草单位。另外

7、，环评文件连同法规草案，最后提交法规审议机关进行审议审查。这些规定，与美国的法规环评制度颇有相似性。 当然，与美国的法规环评相比，深圳特区的法规环评也有其独创之处。在深圳，起草部门对法规草案进行环评并提出环评文件后，还要由环保部门负责召集审查小组对环评文件进行审查并出具书面审查意见。最后，该审查意见连同法规草案及其环评文件，一并提交法规审议机关进行审查审议。环保部门组织的审查程序，减轻了法规审议机关审查环评文件的专业难度。 另外，深圳特区明确规定了法规环评文件及其审查程序的法律效力。如果依法应当报送而未报送环评文件及其书面审查意见的法规，审议机关将不予审议、审查。这就促使法规起草部门必须对法规

8、草案进行环评，环保部门必须对环评文件进行审查。这样提高了法律文件的“环境友好性”。 “法律、法规和规章等各自的环评程序并不相同” 记者：着眼于我国国情来说，您对我国的法规环评的模式有哪些设想呢？ 孙佑海：首先就法规环评的范围来说，在目前阶段，应当根据法规对环境的影响程度和评价的可操作性程度来确定应进行评价的法规的范围，这一范围应当由法律作出明确规定，以避免评价对象的随意性。在具体的领域，有关产业、城乡建设和资源能源开发利用等领域的立法应当进行环评。 在特殊情况下，有的立法是否需要进行环评，法律没有明确规定或各方存在不同意见的，根据立法的不同类型，可以依法由环保部门、政府或者人大的专门委员会等机

9、构来决定是否需要进行环评。 记者：既然法律、法规和规章等的制定程序各不相同，那么其各自的环评程序也会有所不同吧？ 孙佑海：当然，我先以国务院起草的法律草案的环评为例，来说明法规环评的基本程序： 首先是评价程序，建议在确定某一法律需要进行环评后，在形成法律草案但未上报审议机构审议之前，由国务院组织或委托有关部门对法律草案进行环评。 其次是审查审议程序，建议由全国人大环资委负责召集审查小组对法律草案的环评文件进行审查，然后由全国人大或其常委会对法律草案、环评文件及其审查意见进行审议。 最后是跟踪评价程序，跟踪评价是完善立法的重要前提。采取多种形式进行跟踪评价后，应将跟踪评价结果及时向法律审议机关报

10、告，为法律审议机关修订法规时作参考。 记者：由此可以形成哪些基本模式呢？ 孙佑海：由起草单位组织对法律草案进行环评，由全国人大环资委负责召集审查小组对环评文件进行审查，最后由全国人大或其常委会对法律草案、环境影响评价文件及其审查意见进行审议，这种模式可以简称为“起草评价模式”。 在调研过程中，除了“起草评价模式”外，还有的实务部门和专家提出了关于法规环评的其他一些模式。第一，“环保评价模式”：法律草案，可以由与起草部门同级的环保部门组织进行评价，由环保部门召集的专家小组进行审查，最后由法律审议机关进行审议。第二，“专家评价模式”：法律草案应当由环保部门召集的、独立的专家小组进行环境影响评价，然

11、后由法律草案起草单位将法律草案和评价文件送法律审议机关审议。第三，“无须环评模式”：法律草案没有必要单独进行环境影响评价，可以在起草过程中吸收环保部门和环保专家参与法律草案起草就可以。若仅仅在起草过程中吸收环保部门和专家的参与，其发挥作用的空间很有限，其不可能像专门的环评程序那样进行专门系统的分析评估，因此该程序难以真正保证。 记者：作为这方面的专家，您更看好哪种模式呢？ 孙佑海：相比较而言，“起草评价模式”更具优势和可行性，更加符合环境影响评价的内在规律和立法活动的客观规律，更有利于形成部门之间的协调，减少体制性因素的阻力，更有助于提高立法审议的质量和效率。 记者：那其他法规的环评呢？具体程

12、序有哪些区别呢？ 孙佑海：以法律草案的环评程序为基础，行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章的环评，都可以参照这一评价程序进行，即：由法规草案起草部门组织进行环评，由其他部门组织对环评文件进行审查，最后由法规审议机关对法规草案、环评文件和审查意见进行审议审查。 当然，由于不同法规的立法程序不同，其环评程序在具体程序上也会有些区别。主要是环评审查主体不同，如：行政法规草案环评文件的审查主体建议为国务院法制部门，地方性法规草案环评文件的审查主体建议为地方人大环资委，部门规章草案环评文件的审查主体建议为部门内设负责环保业务的机构。 “法规环评全面实施仍然面临一些困难或者障碍” 记者：开展法规环

13、评，需要有相应的制度保障。针对我国法规环评保障制度的缺失，您认为应该从哪些方面加以完善呢？ 孙佑海：我认为，首先就是要修改环境保护法，对法规环评做出原则规定。比如，具体条文内容可设计为：“国家建立环境影响评价制度，对立法、规划和建设项目进行环境影响评价。” 其次就是要修改环境影响评价法，对法规环评作出具体规定。主要调整思路：一是在总则中增加有关法规环评的原则规定，如可以将现行法律第2条调整为：“本法所称环境影响评价，是指对立法、规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。”二是在环境影响评价法中单独增加一章，即

14、“法规的环境影响评价”，对法规环评作出具体规定。 第三就是要修改立法法，在立法程序中增加有关法规环评的规定。例如，第48条建议调整为：“提出法律案，应当同时提出法律草案文本及其说明，并提供法律草案的环境影响评价文件及其审查意见等必要的资料。法律草案的说明应当包括制定该法律的必要性、主要内容及其对环境的主要影响。”第59条也可以作类似调整。 记者：我国还有大量的与这些法律相应的配套规范性文件，是否也需要完善呢？ 孙佑海：是的。第一就是国务院层面的，要适时制定专门的“法规环境影响评价条例”，修订行政法规制定程序条例、规章制定程序条例等配套规范性文件。例如，行政法规制定程序条例第三章第16条建议调整

15、为：“起草部门将行政法规送审稿报送国务院审查时，应当一并报送行政法规送审稿的说明和有关材料。行政法规送审稿的说明应当对立法的必要性，确立的主要制度，各方面对送审稿主要问题的不同意见，征求有关机关、组织和公民意见的情况等做出说明。有关材料主要包括国内外的有关立法资料、调研报告、考察报告、草案的环境影响评价文件等。” 其次是中央有关部门层面的，适时出台相应的技术导则和评价指标体系等技术规范，落实法规环评的具体程序性和技术性要求。 还有地方层面的，地方人大和政府等，可以结合本地区的实际情况，对地方性法规环评和政府规章环评中的具体工作程序和技术事项作出更加细致的规定，以增强环评工作的操作性和可行性。 总之，要建立一套完善的法规环评体制还有很长的路要走。