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1、工业化进程中失地农民安置问题探讨冯子恩 梁兆基 叶柱均 陈锐灵 吴冠华 黎旭光 何江 黄楚凌 吴伟进(华南农业大学经济管理学院)近年来随着我国工业化、城市化进程加快，大量农用地被征用转为用于工业，商业和发城镇的建设用地，这就导致了失地农民不断增加。据有关方面道（农民日报2009年12月）我国的失地农民已达到5千万以上。而近年来因为土纠纷上访的农民也越来越多!所以，失地农民问题已经成为社会各界关注的焦点，如何妥善安置失地农民已经成为影响我国社会稳定的重要因素，也是社会主义新农村建设与我国工业化、城市化进程中必须解决好的关键问题之一。一、失地农民安置方式的现状分析和评价为了解决失地农民的基本生计问
2、题，近年来我国各地(特别是沿海地区)在失地农民安置方面进行了大量的尝试，并探索了多种失地农民安置的途径。（一）货币安置货币安置是将安置补助费（或称征地补偿费）一次性发放给被征地农民，让其自谋出路。目前沿海地区大都选择货币安置的方式来安置被征地农民。对政府而言，这种方式操作简单，只要按法定标准计算补偿和补助费（“土地管理法”所规定的“产值倍数法”-农用地征地补偿应以近三年平均产值的1530倍为标准！），给被征地农民一定的征地补偿款，就算是解决了失地农民的生计问题。对被征地农民来说，特别是经济发达的大中城市近郊农民，往往能一次性获得较高的经济补偿，因而大部分农民愿意接受货币补偿安置的方式。而对于被
3、征地村集体而言，由于集体内部调整土地越来越难，再加上考虑到眼前的利益，也一般乐于接受货币安置。货币安置虽然能够解决被征地农民失地后的一时困难，也保证了征地工作和工业及城镇建设项目的顺利进行，但却难以解决失地农民的长远生计。由于农民文化素质普遍不高，不少农民在现金消费上往往存在短期行为,一旦土地补偿款花完，由于他们的文化水平低、技能差、适应社会能力不强，在社会上比较难找到工作，即使能找到工作，很快又会失业。失地农民回头找政府的情况时有发生。因此，货币补偿安置对被征地农民起不到根本性的保障作用。（二）社会保险安置社会保障安置是在市场经济条件下一种较为普遍的失地农民安置的办法，全国不少地区都试行了对
4、失地农民进行社会保障安置。从目前情况看，各地社会保障制度的建立主要分为四种形式:（1）被征用土地以前加入的农村社会养老保险；（2）加入城镇职工基本养老保险；（3）参加商业保险；（4）建立社区式的农民退休制度。目前上海市、浙江省的嘉兴市、温州市、宁波市、湖州市、台州市和江苏省的南京市、苏州市等地正在实行以上的四种形式保障制度，并取得了较好的效果，在解决失地农民生计问题上发挥着积极的作用。被征地农民社会保障制度在一定程度上减少了征地中的矛盾，也明显减轻了当地政府一次性支付巨额征地补偿资金的压力，并且加快了农村城市化进程和城乡统一的社会保障体系的建立。但是在目前的探索过程中社会保障安置也遇到了诸如保
5、障水平偏低,资金管理难度大，监督机制缺乏，农民利益损失较大等突出问题。（三）留地安置留地安置是指在征地时为了使失地农民的生产、生活有长远稳定的保障，在已批准被征收农用地转为建设用地的土地范围内留出一定比例的土地，由被征地农民集体按照规划用途和城市建设要求自行组织开发经营的安置方法（例如，搞配套建设、自行办工商业等！）。目前在广东省珠江三角洲地区实行留地的比例一般为被征用土地面积的10%-15%左右。留用地的开发经营可为失地农民带来长期收益或就业岗位，它有其他安置方式所不具备的优点。因为留地安置，既壮大了集休组织的经济实力，又使失地农民失地而不失业，故能够保障失地农民的基本生活，同时还减少了政府
6、的征地成本和直接推进了城市化进程。但从沿海地区近几年实施的经验来看，留地安置在实际应用中也出现了一些问题，比如容易产生“城中村” 增加今后旧城区改造的成本，并易产生“食利阶层”和加速农地“非农化” 而不利于耕地保护等。（五）就业安置就业安置是征地单位对因土地被征用而失去土地的农民直接进行就业安排，或政府通过对失地农民进行就业培训等方式，提高失地农民的就业技能，并推荐就业，让失地农民能通过劳动来创收，增收，以解决失地农民长远的生产生活问题。例如，广州萝岗区的免费培训加考证补贴（政府免费推荐3次）和用地单位直接招工，政府辅助失地农民就业，征地单位安排失地农民进入乡镇企业就业等是目前就业安置的主要形
7、式。由于失地农民数量庞大，这一群体的生活不可能完全依靠征地补偿安置费或政府补贴的办法来解决其长远的生计问题。故从理论上讲，就业安置应是解决失地农民问题长远生计的最佳选择。这是因为：首先，就业安置让失地农民通过自身的劳动，获得收入，解决农民自身的生活问题，这对维护社会稳定作用重大；其次，就业安置把失地农民纳入了城市建设队伍，将农村富余劳动力转为社会生产力，这会直接加快城市化进程；再次，就业安置可以降低政府的征地成本，从长远来看，也减轻了政府的财政负担。但从近年来这一安置方式的实践过程及结果来看，因失地农民文化素质普遍较低，其进入非农产业后的从业技能差，在劳动力市场上的竞争力也较弱，这就导致了对被
8、征地农民实行就业安置往往会遇到许多困难。所以，目前沿海各地所尝试的对被征地农民实行就业安置的成效也并不理想。二、目前失地农民安置中出现的矛盾及深层次原因分析（一）目前失地农民安置中出现的矛盾近年来虽沿海各地对失地农民安置进行了多种尝试，在解决失地农民安置问题上也取得了较大的进展，但是各地频频发生的征地补偿安置纠纷和农民大量上访的事实说明目前失地农民安置还存在众多的矛盾。本人的调研结果认为以下几点是其中的主要矛盾。1、安置方式简单，未能消除失地农民的后顾之忧虽然目前沿海各地对征地安置方式展开了积极的探索，并尝试过多种安置方式，但目前大部分地区并没有综合运用多种安置方法，还是主要是采用单一的货币安
9、置方式，安置方式简单。失地农民拿到安置费后，要自谋职业，自行承担失地后的全部风险。但由于被征地农民的自身文化素质相对较低，缺乏专业技术，就业形势较严峻，被征地农民失去土地后，很难获得新的生活来源，其后顾之忧难以消除。2、政府单一的安置方式与农民多种安置的愿望相冲突由于货币安置不足以解决农民长期生计问题，现在失地农民越来越注重多种的安置方式，提出复建安置、留地安置、货币安置、就业安置、购买保险等多种安置方式并举的要求。但对于政府来讲，这将造成了征地成本大幅度上涨，政府财政压力加大。因此，政府之所为与失地农民之所望出现冲突就不可避免了。3、补偿安置标准过低，缺乏争端解决机制现行的土地征用补偿安置标
10、准太低，没有体现土地对农民的生存、发展、保障等功能。例如, 根据土地管理法和国务院2004(28) 号 文件规定, 农用地征地补偿应以近三年平均产值的30倍为标准。但这一补偿标准相对于失地农民进城后大大增加的生存成本而言实属微不足道(例如，在珠三角及周边地区1亩水稻年均产值大约2000元左右，若按产值倍数法计算，即使用乘上土地管理法所规定最高的倍数（30倍），对于失地农民的补偿也不过每亩6万元。这对于失去土地后也相应失去了赖以生存的生产资料与社会保障的农民而言，大多会面临长期生计的困难。)。故按现行法定与文件标准确定的安置补偿费难以保证失地农民生活水平不降低。另外，各地区有关部门在确定安置补助
11、费时的计算方法也五花八门，随意性很大，时常出现亩产值确定欠缺科学或故意压低产值（为政府节约征地成本）等问题，这就导致了失地农民的补偿安置费被进一步降低，难以达到妥善安置失地农民的目的。同时,由于政策、法律上的缺失，在农地征用中，征地方与被征地方产生征地安置纠纷时，没有法定解决途径。而不能有效地解决征地安置纠纷也会导致征地工作无法进行，也使政府征地的强制性与对农民集体财产权利的尊重难以同时得到体现，更不能保障经济建设用地的需求与被征地农民集体的合法权益。（二）引发矛盾的深层次原因分析1、政府在征地安置中过于追求效率而有损公平目前大多数地方政府在征地安置中主要是采取货币安置。对政府来说，这种安置方
12、式操作方便，一次性给农民支付安置补助费就解决了征地安置问题，简单省事，行政效率高。但是对失地农民来说，这种安置方式是有损公平的。这是因为：首先，补偿安置费与土地增值收益相比有巨大的“剪刀差”。例如，在广东珠江三角洲地区政府征用农地最高的货币补偿额约为每亩30万元左右，而政府将征来的土地拍卖给发展商最高可达到每亩200万元。而这巨额的土地增值收益与农民没有丝毫关系，失地农民得到的只是数额不多的安置补偿费。其次，失地农民得到的安置补偿费根本不可能解决其长远生产生活问题，农民失去土地后时刻都有生存危机。再次，农民在我国工业化进程中已经付出了很大的牺牲，当前我国农民的生活水平已经相当低，城乡差异相当明
13、显，在土地征用中仍要农民蒙受巨大损失，这显然有违公平。在征地补偿安置中政府以牺牲公平片面去追求效率，并把利益损失转嫁给失地农民，这正是征地补偿安置矛盾产生的最直接的原因。2、现行制度资源分配不均，农民处于弱势地位现行土地征用法规、规章的制定和实施，存在明显的“权力地方化、地方利益化、利益法定化”的弊端。有的地方政府通过立法途径，从维护政府利益目的出发，通过立法扩大政府的收益，甚至不惜损害失地农民利益。有些法规、规章如各地方的土地征用条例在立法过程中征求意见的规定方面，一般都是偏重于有关政府部门和上级部门的意见，而没有征询“农民、集体组织、其他法人和组织”的意见。这种立法方式本身就让政府陷入了既
14、当运动员又当裁判员的角色，而农民没有知情权、建议权、监督权、申诉权等权利，这对失地农民是不公平的。因此，失地农民所处的弱势明显与现行的土地征用补偿安置制度直接相关，更与公共政策的决策过程有关。失地农民在政治资源的分配中处于弱势，这直接导致他们缺乏必要的公共政治参与途径，无法使他们的利益在公共政策中得到充分反映。随着这种不公平的不断积累和扩大，征地安置矛盾也就不断被激化，最终以各种形式爆发出来。3、在征地中政府目标与农民目标的取向的冲突政府在很大程度上代表国家利益和长远利益，政府通常是站在全民或国家的立场上作决策，政府不可避免地要做出一些他认为出于公共利益考虑的决定。政府的目标主要表现在：抓好经
15、济建设，发展城市，完善城市功能，进行城市空间资源的合理配置，促进公共利益以及发挥城市的“聚集效应”和“规模效应”。同时政府还要积累一定的财政收入和政治利益（即“出政绩”）。在这一过程中政府总想以最少的成本去实现这些目标，这在农村征地中就表现为政府尽量压低土地价格取得费用，并倾向于对失地农民采取最简单的安置方式。而失地农民作为理性的“经济人”，则是站在微观个体的立场上，以追求自身利益最大化为目标。农民决定是否放弃土地使用权也是根据产权交易的规则，即要考虑土地使用的机会成本。如果农民一定要失去土地，他们总想从失去的土地换取最大的补偿，希望政府能妥善安置他们，解决他们失去土地后产生的所有生产生活问题
16、。政府与失地农民两者之间宏观目标与微观目标的冲突的解决方案取决于双方的博弈结果。农村征地安置方式也形成于双方谈判和博弈过程，但现行的制度让农民与政府之间的博弈失去了公平的平台。在这一博弈过程中失地农民始终处于弱势地位，双方的谈判能力明显不对称，最后只能是由谈判能力弱的普通农民承受最大的损失，在补偿安置等方面被动接受政府的安排，只能按现行规定的补偿安置标准得到微薄的补偿。由于现行的制度安排不能在政府与失地农民之间营造一种相互平衡和相互制约的博弈格局，使处于弱势地位的农民无权参与政策制定过程，更无力改变博弈结局，便以上访、闹事或阻挠征地等非常规的方式来表达他们的各种利益要求，进而引发各种纠纷事件。4、征地补偿安置中存在信息不对称，迫使农民做出逆向选择由于现行土地征用制度在引导公众参与、协商、促进信息公开、减少负面社会影响等方面有所欠缺。使在征地过程中，农民与政府之间存在严重的信息不对称，主要表现有：（1）农民对被政府征地
