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1、江苏社会科学江苏社会科学江苏社会科学江苏社会科学江苏社会科学江苏社会科学江苏社会科学江苏社会科学江苏社会科学江苏社会科学江苏社会科学哲 学 研 究江苏社会科学江苏社会科学江苏社会科学政 治 学 研 究20 世纪以来 , 农村基层社会管理一直是乡村社会研究的重要领域 , 政治学、社会学等学科都分别从不同的切入视角对农村基层社会管理格局及其演变轨迹进行了一系列探讨 , 从而为我们深入解读农村基层社会管理的内在关系结构与运作机制提供了许多相关结论和方法论启示。随着农村社会改革的不断推进 , 计划经济时代所形成、完全由行政力量主导的农村基层社会管理战略 , 越来越不适应乡村社会发展的新形势 , 实现农
2、村基层社会管理战略的转变已成为农村社会发展的内在要求。本文基于我国经济社会发展转型期农村基层社会管理面临的现实难题 , 力求深入分析改革前农村基层社会管理战略的结构性特征及其社会效应 , 着重探讨乡村权力结构日益多元化背景下农村基层社会管理战略调整的现实选择 , 进一步明晰转型期农村基层社会管理战略的演进路径及其价值诉求 , 为加强和改进农村基层社会管理、实现乡村社会和谐发展提供理论借鉴与现实指导。一、“压力型体制”下农村基层社会管理战略的结构性特征及其社会效应中国乡村社会的发展史表明 , 无论是先秦时本文系 2007 年度江苏省博士后科研资助项目“乡村和谐发展与农村基层民主管理体制创新研究”
3、 ( 项目编号 0702030C ) 及江苏省教育厅 2007 年度高校哲学社会科学研究项目“新农村建设中的村庄公共权力重构研究”阶段性成果。 ( 项目批准号 07SJD810007 )从“行政性整合”到“契约性整合” :农村基层社会管理战略的演进路径曹海林内容提要 “压力型体制”下国家政权“干预控制”造就了农村基层社会的“行政性整合” , 这一社会效应使得转型期农村基层社会管理面临诸多现实难题。 80 年代以来 , 乡村权力结构的多元化趋势日益冲击着“压力型体制”赖以生存的社会基础 , 农村基层社会管理战略的调整应从组织重构、社区重建、新型治理机制建构、发展型社会政策制定等方面进行系统变革
4、, 进而为实现农村基层社会“契约性整合”孕育新的社会条件。农村基层社会管理从高度集权化的单向“统治”行动向多元主体协同参与的“治理”实践转型 , 是农村基层社会管理创新的必由之路 , 体现着“治理发展”的价值诉求。关键词 农村基层社会管理 战略调整 行政性整合 契约性整合曹海林 , 南京大学公共管理学院博士后流动站工作人员 210093155江 苏 社 会 科 学 2 0 0 8 年 第 期5江 苏 社 会 科 学 2 0 0 8 年 第 期5江 苏 社 会 科 学 2 0 0 8 年 第 期5江 苏 社 会 科 学 2 0 0 8 年 第 期5江 苏 社 会 科 学 2 0 0 8 年 第
5、期3江 苏 社 会 科 学 2 0 0 8 年 第 期3江 苏 社 会 科 学 2 0 0 8 年 第 期3江 苏 社 会 科 学 2 0 0 8 年 第 期3江 苏 社 会 科 学 2 0 0 8 年 第 期3江 苏 社 会 科 学 2 0 0 7 年 第 期6江 苏 社 会 科 学 2 0 0 8 年 第 期3江 苏 社 会 科 学 2 0 0 8 年 第 期5江 苏 社 会 科 学 2 0 0 8 年 第 期5江 苏 社 会 科 学 2 0 0 8 年 第 期5江 苏 社 会 科 学 2 0 0 8 年 第 期5江 苏 社 会 科 学 2 0 0 8 年 第 期5期 乡 里 制 度 的
6、萌 生 , 还 是 近 代 以 来 乡 里 制 度 的 变迁 , 国 家 政 权 力 量 都 一 直 试 图 通 过 特 定 形 式 介 入乡 村 社 会 。 与 西 欧 国 家 对 基 层 社 会 的 集 权 式 治 理相 比 , 中 国 历 史 上 国 家 政 权 对 基 层 社 会 管 理 方 式所 依 赖 的 社 会 基 础 显 得 较 为 薄 弱 , 既 没 有 经 过 工业 化 获 得 充 足 的 社 会 经 济 资 源 总 量 , 也 没 有 凭 借市 场 体 系 延 伸 而 形 成 高 水 平 的 组 织 化 社 会 1 。 因此 , 历 史 上 中 国 国 家 政 权 对 资
7、 源 量 不 足 、 组 织 化水 平 低 的 农 村 社 会 实 现 有 效 控 制 , 只 能 依 靠 极 具专 制 色 彩 的 官 僚 体 制 来 获 得 管 理 基 层 社 会 所 必需 的 社 会 资 源 , 国 家 政 权 “ 干 预 控 制 ” 乡 村 基 层 社会 的 “ 行 政 性 整 合 ” 倾 向 便 由 此 而 产 生 。其 实 , 国 家 政 权 “ 干 预 控 制 ” 乡 村 社 会 并 不 意味 着 国 家 “ 实 体 性 权 力 ” 直 接 下 沉 到 乡 村 社 会 基层 , 国 家 政 权 基 本 上 是 凭 借 特 定 的 乡 里 制 度 形式 , 通 过
8、 “ 功 能 性 权 力 ” 来 实 现 其 对 乡 村 基 层 社 会控 制 的 。 这 样 的 历 史 , 造 就 了 中 国 历 史 上 乡 村 社会 基 层 的 自 我 管 理 与 国 家 管 理 处 于 长 时 期 的 同构 状 态 2 。 即 便 是 2 0 世 纪 以 来 所 形 成 的 乡 村 基 层管 理 新 格 局 , 依 然 带 有 国 家 强 制 性 力 量 对 乡 村 基层 社 会 实 施 “ 干 预 控 制 ” 管 理 战 略 的 明 显 痕 迹 。2 0 世 纪 5 0 年 代 以 来 , 国 家 政 权 对 乡 村 基 层社 会 的 “ 行 政 性 整 合 ”
9、, 突 出 体 现 在 国 家 政 权 建 构的 政 治 体 系 对 乡 村 社 会 生 活 的 绝 对 垄 断 , 特 别 是对 乡 村 公 共 事 务 活 动 中 的 生 产 和 分 配 进 行 直 接干 预 。 与 历 史 上 国 家 权 力 体 系 只 延 伸 到 县 一 级 不同 , 建 国 后 的 新 生 国 家 政 权 成 功 地 将 权 力 体 系 与乡 村 日 常 社 会 生 活 交 织 在 一 起 , 进 而 形 成 国 家 权力 渗 透 在 日 常 社 会 生 活 之 中 的 基 础 性 政 治 社 会 3 。总 的 看 来 , 国 家 政 权 改 造 了 乡 村 , 实
10、 现 了 外 来 控制 , 将 之 整 合 成 为 一 个 较 大 的 地 区 体 系 , 并 在 某种 程 度 上 把 这 种 外 来 控 制 永 久 地 渗 透 进 去 4 。 正是 在 这 样 的 政 治 体 系 下 , 国 家 政 权 才 有 可 能 对 乡村 社 会 实 施 其 “ 干 预 控 制 ” 的 基 层 管 理 战 略 , 进 而获 致 乡 村 基 层 社 会 的 “ 行 政 性 整 合 ” 。对 于 新 建 立 的 国 家 政 权 来 说 , 要 在 农 村 基 层社 会 实 施 其 “ 干 预 控 制 ” 的 管 理 战 略 , 要 获 得 农 民的 信 任 与 拥 护
11、 , 就 必 须 消 除 各 种 形 态 的 地 方 主义 , 建 立 起 全 国 统 一 的 合 法 化 政 权 。 出 于 这 种 政治 需 要 , 新 型 国 家 政 权 所 倡 导 的 土 地 改 革 就 是 从剥 夺 财 权 入 手 , 推 翻 乡 绅 精 英 在 乡 村 社 会 中 的 族权 中 心 地 位 , 并 以 此 作 为 重 塑 乡 村 社 会 权 力 结 构的 重 大 举 措 。 毫 无 疑 问 , 土 地 改 革 是 开 启 乡 村 社会 新 时 代 的 真 正 开 端 , 国 家 行 政 强 力 推 行 下 的 土地 改 革 最 终 使 传 统 乡 村 社 会 极
12、具 封 闭 性 的 权 力结 构 开 始 瓦 解 。 从 这 点 上 看 , 5 0 年 代 初 的 土 地 改革 运 动 显 然 是 2 0 世 纪 中 期 以 后 乡 村 社 会 开 始 的经 济 与 社 会 结 构 剧 变 的 起 点 , 甚 至 成 为 5 0 年 代中 期 以 后 将 要 出 现 的 乡 村 社 会 主 义 改 造 的 重 要准 备 , 成 为 实 施 这 一 改 造 的 初 期 社 会 动 员 5 。 但 对于 新 生 国 家 政 权 来 说 , 土 地 改 革 的 重 大 意 义 更 在于 获 得 了 广 大 乡 村 农 民 对 新 生 政 权 的 认 可 与 拥
13、护 , 奠 定 了 新 政 权 巩 固 的 广 泛 社 会 基 础 与 政 治 支持 基 础 6 。 可 以 如 此 断 言 , 国 家 政 权 力 量 在 土 改 运动 中 对 乡 村 社 会 的 主 导 作 用 是 确 信 无 疑 的 , 而且 , 新 生 政 权 也 正 是 凭 借 这 次 社 会 运 动 中 的 主 导作 用 在 乡 村 社 会 取 得 威 信 并 获 得 “ 行 政 性 整 合 ”的 社 会 支 持 基 础 。新 型 国 家 政 权 要 成 功 地 进 行 土 地 改 革 , 既 要建 立 专 门 的 行 政 组 织 机 构 , 又 要 催 生 新 型 的 农 民自
14、身 组 织 , 因 为 “ 集 中 的 权 力 能 够 颁 布 土 地 改 革法 令 , 但 只 有 广 泛 拓 展 的 权 力 才 能 使 这 些 法 令 成为 现 实 。 ”“ 农 民 联 盟 、 农 民 协 会 都 是 保 证 土 地 改革 具 有 持 久 活 力 的 必 备 条 件 。 不 管 它 们 自 己 宣 布的 宗 旨 是 什 么 , 组 织 本 身 就 在 农 村 形 成 了 新 的 权力 中 心 。 ” 7 值 得 注 意 的 是 , 农 民 协 会 等 组 织 的 普遍 建 立 虽 然 意 味 着 新 型 乡 村 社 会 组 织 的 不 断 涌现 , 但 是 , 这 些
15、组 织 显 然 是 国 家 政 权 力 量 对 乡 村基 层 社 会 强 力 推 行 “ 干 预 控 制 ” 管 理 战 略 的 组 织通 道 。如 果 说 5 0 年 代 初 土 改 运 动 中 国 家 政 权 力 量对 农 村 基 层 社 会 管 理 还 仅 仅 停 留 在 法 律 制 度 层面 “ 干 预 控 制 ” 的 话 , 那 么 , 随 后 的 合 作 化 运 动 、 人民 公 社 化 运 动 则 是 国 家 政 权 在 自 己 名 义 下 , 构 造了 体 现 国 家 意 志 的 乡 村 集 体 组 织 并 赋 予 其 特 定 的经 济 和 法 律 权 利 , 进 而 实 现
16、国 家 政 权 力 量 对 乡 村基 层 社 会 管 理 的 实 质 性 “ 干 预 控 制 ” 。 体 现 国 家 政权 意 志 的 乡 村 集 体 组 织 , 自 然 承 担 起 国 家 在 乡 村社 会 的 政 治 和 社 会 责 任 , 国 家 政 权 力 量 对 乡 村 基层 社 会 实 施 的 管 理 战 略 开 始 从 制 度 规 定 层 面 的“ 干 预 控 制 ” 向 实 体 操 作 层 面 的 “ 干 预 控 制 ” 转 化 。在 合 作 化 运 动 中 , 初 级 社 仅 仅 是 虚 拟 的 农 业生 产 集 体 形 式 , 因 为 入 社 的 农 民 还 拥 有 土 地 的 私有 权 , 而 加 入 高 级 社 的 农 民 则 将 土 地 的 所 有 权 交给 合 作 社 集 体 , 实 际 上 意 味 着 代 表 国 家 意 志 的 一个 实 实 在 在 的 农 业 生 产 集 体 的 正 式 形 成 。 国 家 构造 新 型 乡 村 集 体 组 织 的 努 力 终 于 取 得 了 初 步 成效 , 国 家 行 政 力 量
