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1、精品资料网（http:/）25万份精华管理资料，2万多集管理视频讲座财务行政第一节 财务行政概述在我国古代，很早就总结出了一些有价值的财务行政思想。礼记中有“量入以为出”的思想，荀子有“善藏其余”的经济主张。但真正把财务行政发展成一门科学，还是西方的行政学家，在西方最早研究财务行政学的是德国的官房学派，其后到斯泰因时才有了比较系统地阐述。一、财务行政的涵义、特点、功能及运行原则1、财务行政的涵义财务行政是政府对国家财政收支分配活动的组织、实施和监督管理活动的总称。它包括与财政活动有关的管理体制、管理制度、以及各项具体的管理方法和程序。对财务行政还有一种狭义的理解，它表示国家行政机关为行使其职能
2、，为行政费用进行合理的组织、调节、监督等管理活动。这是一种预算计划指导下的资金运动的管理。2、财务行政的特点（1）政策性（2）计划性（3）广泛性（4）复杂性（5）人民性3、财务行政的功能（1）制定和实施各种财政财务收支计划（2）建立健全各种财政财务管理制度（3）加强财务检查监督4、财务行政的原则（1）贯彻执行国家法律法规和财务规章制度的原则（2）服务积极原则（3）量入为出、厉行节约、讲求效果原则（4）兼顾国家、单位和个人三者利益的原则5、我国财务行政的作用财政是国家政权存在的主要前提之一，要强化政权必须强化财政。在我国社会主义初级阶段，就广义的财务行政而言，其作用是：为发展社会主义市场经济提供
3、宏观调控手段，为国民经济协调稳定地发展服务；促进社会主义公有制为主导的经济结构的形成和发展，完善社会主义生产关系；为人民民主专政的巩固及其职能的充分发挥提供物质条件，促进社会主义上层建筑的发展。就狭义的财务行政而言，财务行政的分配职能要求政府实行正常职能所需费用成本，在 与社会再生产规模相适应的前提下，要尽量降低，成为低成本高效率的“廉价政府”。这一职能要求，是通过改善和加强行政管理费用的调控、监督实现的，因而对政府行政管理起着以下的促进作用：（1）促进行政机关精兵简政，合理地定编定员（2）促进行政机关工作人员遵守财经纪律、廉洁奉公（3）促进行政机关合理使用资金，提高行政效率二、财务行政管理体
4、制1、建立合理的国家财政管理体制的原则（1）统一领导，分级管理（2）财政管理体制必须与国家经济管理体制和政府层级设置相一致（3）财权和事权相统一2、实行以分税制为核心的财政体制（1）分税制的含义分税制是一种根据事权与财权相统一原则，在中央与地方各级政府 之间划分税源，确定税收的权限、税制体系、税务机构和协调财政收支关系的财政体制。实行分税制，其重点是在明确中央政府和地方政府事权的基础上，分别确定其财政支出规模、税收权限和税制体系。作为国际通行的财政体制，分税制是处理中央与地方财政分配关系的较为规范的方式，其实质是通过确定事权和税种划分，形成中央政府和地方政府两个相对独立的收入体系，为各级财政提
5、供稳定的收入来源。分税制有两种形式，一种是彻底的分税制，通行于管理权限较分散的联邦制国家，如美国、意大利、澳大利亚、瑞士等国。另一种是不彻底的分税制，通行于管理权限较集中的国家，如英国、法国、日本、韩国等国。（2）实行分税制的重要性实行分税制对于理顺和规范中央与地方的财力分配关系具有重要意义；实行分税制对强化中央政府的宏观管理职能起重要作用；实行分税制对于发挥地方政府宏观管理作用也十分重要。（3）实行分税制的基本内容划分中央政府和地方政府的事权与财政支出范围；划分中央政府和地方政府的收入来源；建立独立的政府分级预算，实行税务机构分设；建立政府之间的转移支付制度。3、税费改革第二节 预算制度在现
6、代社会条件下，几乎全部政府收支活动都在公共预算的框架下进行。预算由政府提出，经过立法机关审议批准，是立法机关控制公共管理的重要工具。预算制度萌芽于13世纪，发祥地在英国，是在立法权力与行政权力相互斗争中产生和发展的。1215年英国的大宪章，使议会获得了赋税的立法权。资产阶级革命后，议会进而控制了政府的支出。旋即又获得审计监督权。1787年，在首相威廉皮梯任职期间，议会通过总基金法案，将所有基金合并为一项联合王国总汇基金。规定此基金的原则是：除特殊情况外，所有公共收入皆纳入此基金，而所有政府支出都出自这一基金。19世纪中叶，立法部门对财政的控制权确立，议会具有经费核准、拨款、审查的权利。至此，预
7、算制度对财政不仅拥有严密的控制权，而且成为指导、监督、批评、调控行政活动的最有效的工具。一、预算与预算管理概述 1、预算的含义和内容政府预算是政府为实现其职能，通过法律形式确定的筹集和利用资金的计划。它是立法控制财政的手段和政府会计的基础，也是处理其他财政问题的依据，因而是财务行政的关键和中心内容。政府预算的内容包括：预算收支的种类、数量及收支性质和作用；各级政府处理财政收支问题时的关系；执行和实现收支计划的法定程序、具体措施和规章制度。2、预算的分类预算是一个多要素、多层次组合的复杂系统，且具有多种不同分类。根据收支管理范围可分为总预算和单位预算；根据预算主体的性质可分为中央预算和地方预算；
8、根据预算计划的时效性可分为年度预算和中长期预算等等。但从管理的角度看，预算管理主要有以下几种基本模式：（1）分项排列预算模式 分项排列预算是一种产生时间早、管理方式较简单的摸式。它以预算支出的若干特定目标为核心，采用分项排列的方法依次列出特定目标的预算资金，由拨款机构加以拨付。分项排列预算在会计上具有清晰、简便的优势，可以按照总科目、科目、二级科目、明晰科目等分类清晰地看出预算资金在不同项目中的分配情况。故而，一些地方仍在采用这种分项排列预算的模式。但是，分项排列预算管理的效率主要取决于拨款机构能够不折不扣地执行拨款计划，因而，要求其必须具有特殊制度基础。在财政大权集中于立法机关的制度下，分项
9、排列预算能较好地服务于立法机关对预算的控制与监督。随着公共管理复杂性、多变性的不断增加，特别是行政机关预算裁量权的膨胀，分项排列预算便越来越显示出其不科学性，越来越不适应当代公共管理预算的需要。（2）设计计划预算模式 设计计划预算是20世纪60年代在美国发展起来的一种新型的预算管理模式。公共管理理论的日益成熟和信息技术的迅猛发展为设计计划预算模式的问世奠定了理论基础和技术条件。与此同时，美国政府谋求预算控制权的强烈愿望也促成了设计计划预算模式的迅速运用。1961年，美国国防部长罗伯特麦克纳马拉在五角大楼首先使用了这一模式。设计计划预算模式，是指审视一国长期的政策目标与机会，以及国家当前所达成之
10、目标预可运用之资源，利用一切分析工具，评估各种公共计划书的成本与效益，协助国家最高当局拟定最佳决策，以利国家资源的合理分配的预算制度。该预算模式包括目标的设计、计划的拟定与预算的筹编等，其基本思路是“要将年度预算程序同长期计划相挂钩，而不是要与随意性要求相联系” 。设计计划预算模式的基本内容包括：确定预算项目目标；从众多目标中选择最紧迫的目标；运用成本收益分析设计实现各自目标的备选方案；说明实施这些方案的以后各年度成本；对这些方案的实施效果做出长期评价衡量。与分项排列预算不同，设计计划预算模式不再按支出科目，而是按方案进行预算，融设计、计划、预算三者为一体，预先设计数年间的政策成本与效益，便于
11、政府资源做最佳运用，注重资源配置的效率，体现了公共管理公开负责的精神。（3）目标管理预算模式 目标管理预算模式是美国政府1971年在尼克松总统当政期间倡导实行的。该预算的基本点包括以下方面：说明单位的基本任务；确定预算主次目标；设定可供考核的指标，管理者与下级交换意见，以确保可行性；列出具体时间进度供监督。目标管理预算模式注重的是预算项目执行的效率，而不是主项目与各备选项目间的选择，因而也有人认为它不具有预算的性质，只是一种管理方法。（4）零基预算模式 零基预算模式20世纪70年代后期在美国风靡一时。1969年德州仪器公司正式采用此制，1973年，佐治亚州州长卡特率先引进此制用于筹编州政府预算
12、，1977年，他任美国总统后，又将此制推行于联邦各行政单位。零基预算不是按上年度的“渐进增量”进行预算，而是对原有项目进行重新审核。从理论上说，每种政府计划和活动应在新的会计年度归整于零，重新开始。零基预算意味着各机关应致力于追求现行计划的效率和效能，同时也应提升计划削减或裁并的可能性。零基预算模式编制基本程序包括以下几个方面：由高层管理者提出基本目标和总原则；责成下级部门将赋予它们的目标具体化并形成一揽子决策；对备选方案分别进行排序，确定优先项目，排列的顺序依次为终止、保持最低限度、缩减、维持、扩充；由高层管理者选定方案。零基预算模式以零为预算编制的基础，不受往年预算金额的拘束，对新旧计划均
13、须考虑，可避免传统预算累积加成与持续膨胀的弊端。但从西方国家的实践来看，零基预算模式主要适用于规模较小的预算，对于大规模预算，相应的繁重文案工作往往令人不胜其烦。故而，在20世纪80年代末，西方国家纷纷放弃了这一模式。（5）绩效预算模式 绩效预算模式是一种以绩效或结果为导向的预算管理方式。早在20世纪40年代末，美国胡佛政府就开始实施绩效预算。1949年，美国胡佛委员会（亦即行政机关组织委员会）在对国会的报告中指出：“绩效预算系基于政府的职能、业务与计划所编制的预算，绩效预算将注重一般重要工作之执行，或服务之提供，而不着眼于人员劳务、用品、设备等事务之取得。”“预算最重要之事，系工作或服务之完
14、成以及该项工作或服务付出的若干成本。” 绩效预算的做法，各国自有特色，不尽完全一致。但从总体上来看，大体上包括以下几个步骤：公布绩效报告，系统地向公众发布有关政府服务的信息；明确绩效目标，目的是要影响政府活动；将绩效报告提交审计师审核；预算机构与支出管理机构或某个机构与其管理者之间订立绩效合同，详细规定机构在可使用资源的条件下应取得的绩效；编制绩效预算，一方面列出支出，另一方面列出与此投入相应的预期绩效，绩效预算体现了绩效合同的内容。绩效预算把企业成本观念引入公共管理，有利于公共组织进行成本效益分析。既可以考核公共资金使用的最终效果，有能考核为取得预期效果所开展的工作活动，从而把预算支出和结果
15、有机地联系在一起。目前，西方主要国家运用绩效预算进一步深化了预算理论。一项对22个OECD成员国的比较研究认为，“预算除了控制和分配资源的功能外，越来越被作为改善管理和提高项目有效性的一种手段。”绩效预算模式具有较为广阔的应用前景。3、预算的特点（1）计划性（2）统一性（3）法令性（4）民主性4、预算的作用（1）预算是政府机关赖以存在的经济基础（2）预算是立法机关控制行政活动的重要工具（3）预算是整个财务行政的基础（4）预算可以保证政府机关更好地贯彻执行国家的路线、方针、政策5、确定预算管理形式的原则（1）根据行政单位的性质和特点，制定不同的预算管理形式（2）有利于行政单位工作任务的完成（3）有利于行政单位积极组织收入，合理安排支出，减轻国家财政负担（4）有利于行政单位的责权利相结合（5）有利于财政部门和主管单位进行监督管理二、预算管理的程序1、预算编制预算编制是对未来一段时间内公共部门收支进行预算和计划的活动。从时间上来看，有年度预算编制和中长期预算编制两种类型。年度预算编制指有效期为1年的预算编制，世界各国一般采用公历年制和跨历年制。公历年制指从公历1月1日到12月31日止的编制；跨历年制指从上年跨越到次年的编制，如美国等国的年度预算从上年10月1日起到次年3月31日止。中长期预算编制指对1年10年预算所做的编制。在我
