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1、财政学导论 市场、国家和财政,一、财政结构图,二、与财政相关的两个概念,首先是市场：收支行为是主要以货币为对象的活动，而货币是市场交换的一般媒介物。 其次是国家：政府是国家的法定代表。,财政活动的背景,市场是什么,市场是一种社会安排，买者和卖者可以从中获得信息，进行自愿的商品和服务的交换。 市场与所有权一起，使得贸易成为可能。,市场交换什么,市场实现的是预期价值所有权的交换，而不是纯粹的预期价值的交换。 我们不能将占有和所有权混为一谈。占有是个物理现象，而所有权是一种社会现象。只有国家才能赋予称为“所有权”的法律地位。,市场不能实现最优配置,市场实现最优配置的条件是完全竞争，但在现实中，完全竞
2、争是不存在的。 市场实现最优配置，意味着个人利益与社会利益一致，但外部性的存在，使这一目标不可能实现。 市场本身还存在结构性的缺陷,简单的市场结构,复杂的市场结构,财政对市场的作用,财政收支影响货币总量及其流向 财政收支影响市场价格：混乱信号，改变资源配置和收入分配,市场经济,在中国市场经济的建设中，财政体制的变革至关重要。 市场主体的产生：双轨制，利改税 市场的建设：商品市场、要素市场、金融市场,小结,财政虽然可能对市场结果造成负面影响，但总的来说，没有财政就没有市场。 我们可以脱离市场讲财政，但我们不能脱离财政讲市场。,国家是什么,中文：修身养性、齐家治国、平天下 英文：Country（地
3、理）、Nation（人群）、 State（法理）,现代国家：Nation-State,民族国家必须具备三个特征。 首先，有一个固定的疆域。 其次是拥有独立的主权。 第三是参与政治事务的人民。,西欧的前现代国家,中国的国家现代化,晚清：康有为与孙中山的分歧 当前有关政府合法性的争论 预算程序在现代国家中的意义,小结,国家的性质决定了政府的行为，是政府在判断各种可能的选项时，决定其优先顺序的基础。 财政活动是政府行为的前提和表现，特别是其中的预算过程，突出体现了政府与国家之间的关联。,三、财政职能与公共财政,财政作为政府的收支活动，目的在于实现某些特定职能。在不同的市场环境和国家环境中，财政的职能
4、也会有所不同。市场经济中，财政一般被认为具有四项职能。,财政四职能,1、市场失灵现象的存在，说明市场本身不可能达到资源的最优配置，需要政府干预，财政因而具有资源配置职能。 2、市场强调效率，不会自动调节收入分配不公，而收入差距的拉大则可能破坏社会稳定，颠覆市场秩序，政府有必要加以干预，财政因而具有收入分配职能。,3、市场波动是现代经济的一个无法避免的现象，剧烈的波动造成资源的无效配置，需要政府干预，因此财政具有经济稳定职能。 4、经济发展是伴随着经济结构、社会结构和政治结构变革的经济增长，意味着在物质生产不断增长的同时，人们日渐增长的基本需要也能不断得到满足，市场强调竞争，不注重对人的关怀，需
5、要政府干预，因此财政具有发展职能。,中国的财政职能,我国朝向市场经济的改革，核心问题就是生产性经济资源从公共经济部门向私人经济部门的转移。 理解中国的财政职能的变化，也必须从此处着眼。,中国的资源转移土地,年通过的中华人民共和国宪法规定：“城市的土地属于国家所有，农村和郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地，也属于集体所有。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”,农村的情况,中国土地公有制是按照共产党宣言“剥夺私有地产”的政治主张,通过没收、赎买和社会主义改造确立的。 公有制分为两种形式：国家所有制和集体所有制。两者的区别在于国家控
6、制全民经济时，以财政担保其就业、工资和其它福利；在控制集体经济时，却不对这种控制的结果负责。农村土地采取集体所有权的形式，客观原因是政府没有能力控制农村生产（1959-1961的农业危机），主观上是政府为扶持国有工业发展，需要对农业收益进行“剥夺”（剪刀差）。,农村土地产权制度的逐渐演化,自1978年以来，我国农村土地的所有权性质一直未曾改变过，始终是集体所有制，但就财产权的具体形式而言，实际占有者对土地用途的支配能力越来越强。这表现在土地承包期一再延长、取消统购包销制度、允许土地适度规模经营、确认农民对承包土地的流转选择权利等等方面。从总的趋势看，我国政府鼓励农村土地按照市场的需要加以利用，
7、其性质正在逐渐接近于一种可自由交换的生产要素。,城市的情况,我国城市市区的土地根据土地管理法规定属国家所有，由国务院代表国家行使所有权，国务院实际行使的主要是土地收益的分配权和土地的最终处置权，其他权能则通过法律授予地方政府实行。对于商用目的所需的土地，政府主要采取审批划拨的方式进行供给，但近年来随着国有土地有偿使用原则的确立和土地市场运行的规范化，以招标、拍卖、挂牌出让国有土地使用权的比例正在逐年增加，2002年有偿使用和市场配置的国有土地面积占城市国有建设用地总面积的比例已由1992年的不足2%上升到15%。2004年挂牌出让宗数占到总宗数的29%。,中国的资源转移资本,改革开放之初，非国
8、有经济拥有的固定资本占全社会的比重不到20，而目前则上升到接近50。同时在国有经济内部，历经“利改税”、承包制、股份制、现代企业制度等一系列改革探索，已有相当一部分企业实现了市场化的经营管理。两者相加，全社会资本总量中为私人经济部门控制的部分已占到多数。同时就产值而言，非国有经济已是“三分天下有其二”，以不到50的资本创造70的产值，其自我积累能力也在不断增强。这些都说明国有经济部门萎缩、私人经济部门扩张的大趋势已不可逆转。,资源转移失当的表现,从种种现象看，我国经济中存在着资源“供给”过度，以致利用效率低下的问题。农村中土地抛荒现象严重，城市中则有空置房地产造成的泡沫，亏损的国有企业一直能够
9、得到贷款支持，而银行中不良资产的比例也始终居高不下，相应的，生产过程中本应与这些资源相结合的劳动力，也只能处于失业的状态中。这其中固然有制度变革不到位的问题，如农村土地迟迟没有建立流转机制，使得出外打工人员留下的土地无法移交给他人使用，只能闲置；但也存在绕过制度，过量攫取资源的现象。,“新圈地运动”,据国土资源部2003年统计，全国共有各级各类开发区3837家，平均每个省(自治区、直辖市)有100多家，仅浙江一省就有各类园区和开发区800多个。一些省会城市或稍大一些的城市，其开发区数量常常多达五六个。而在这3837家开发区中，经国务院批准的只有232家，仅占6%；省级批准的1019家，占26.
10、6%；其他2586家均为省级以下开发区，占67.4%。这些开发区的面积，动辄十几、二十几平方公里，其总规划面积已达3.86万平方公里，超过了全国现有城镇建设用地总量。 在清理整顿中发现，开发区的实际数量是6015,圈地造成资源闲置,开发区数量如此之多，为了争取投资项目彼此间只能依靠压低地价来竞争，正常情况下几十万元一亩的土地，往往只收取投资方几万元出让金，甚至白送。事实上，由于政府缺乏资金投入，大部分开发区的土地都没有做到七通一平或者五通一平的要求，开发商获得这样的土地其目的也只是为了“炒地皮”而已，最终导致了土地的闲置。从实际后果看，土地的使用权确实从国有经济（城市土地）和受到一定管制的集体
11、经济（农村土地）部门转到了私人经济部门手中，但利用效率并没有提高，这就违背了进行这种转移操作的初衷。,“国有企业资产流失”,这些年进行的国企改革，无论采取哪种形式，都无法解决国有资产价值相对下降这一问题。 在承包制下，厂长经理们一方面尽力压缩承包基数，另一方面则在承包期内拼命追求短期利益，增加产值，以便在承包基数既定的前提下将尽可能多的企业收益收入自己囊中；在“股份制”改造中，他们则利用自身的信息优势，有意低估国有资产的价值，减少国有股的收益；“抓大放小”战略提出后，利用产权交易的机会低价购入国有资产，更是方便的方法。,国有独立核算工业企业的亏损基本情况,资源转移失当的后果,1、不公平的经济资
12、源转移方式促成了财富的迅速集聚，导致收入分配状况严重恶化。 资源转移失当的主要特征，就是原有的资源利用受益者（被征用土地上的农民、破产企业中的职工等）得到的补偿非常之少，而资源受让者却能够获得巨大的利益。尽管我们从改革开放伊始就提出了“让一部分人先富起来”的主张，但这句话背后的合理性在于确保那些拥有经营、管理、生产技能者获得足够发挥其技能的财富，同时激励社会其他成员效仿。,2、不合理的经济资源转移推动无效供给不断增加，形成生产过剩的局面。 按照一般的逻辑，在市场环境中，若是一种产品供过于求，该产品的生产者要么主动停产，要么被动破产，总之不可能不断地提供这类“无效供给”。但这种现象在我国却长期存
13、在。在供过于求产品的生产者背后，必然有源源不断的生产资源供给。国有企业依靠政府和银行的支持，出现这种行为还好理解。私人企业也是如此，这就只能从低成本转移生产资源来解释了。这种转移不可能提高技术水平，只会放大同类产品的生产能力。,经济转型过程中政府力量的丧失,在一国内部，政府的垄断力量小部分来自于对军队、警察等强力机构的控制，大部分则来自于其在道德上的权威性和经济上的重要性，而后两者是制度所赋予的。换句话说，政府权力内生于制度。在制度发生重大改变的时期，政府原有的道德力量和经济力量必定遭到削弱，这就迫使政府调整自己的形态与职能，以便从新制度中获取力量。,造成力量丧失的三个原因,1、新旧制度杂陈，
14、社会丧失了统一的道德判断尺度。（政府部门搞创收，官员持股。）丧失了道德力量。 2、两大经济部门并列，经济力量的源泉分散化了。在计划经济中，政府作为管理者，处于整个经济金字塔的顶端；在市场经济中，政府作为调控者，也处在市场网络的中央，唯独在改革的过程中，政府陷在管理与调控的窘境中无法自拔。（银行不良贷款的形成。）丧失了经济力量。,3、政府内部出现了分化现象。最突出的现象有两点，一是中央与地方的利益冲突，二是政府官员的贪污腐败。地方政府为了本地的利益，不惜对中央的命令阳奉阴违（低价处理国有资产、进行地方保护等）；官员为了本人的利益，甘冒党纪国法处罚的危险（贪污受贿、以权谋私等）。这些现象尽管在任何
15、社会中都可能存在，但像我国目前这样普遍，反映的实际上是政府对自身内部控制力的弱化，是组织力量的丧失。,政府职能转换要求实行公共财政,所谓公共财政，就是以满足社会公共需要为主旨而进行的政府收支活动或财政运行机制模式。 社会公共需要，是指社会作为一个整体或以整个社会为单位而提出的需要，与一般的个人（消费）需要，或某些局部的社会群体（消费）需要相区别。,公共财政的三个特性,1、财政运行目标的公共性。 市场经济是由多元化市场主体、经济实体，或者说是由多元化投资者、生产经营者和消费者组成的竞争性社会，政府包括国家财政的一项基本职责，就是面向全社会并为其提供公共产品和公共服务，以便为全国不同地区、多种经济
16、成分、多元市场主体和经济实体，提供必要的社会投资及生产经营的公共性基础条件，以及公平竞争的市场环境和有序的市场经济秩序。,公共财政的三个特性,2、财政收支活动的公共性 计划经济体制下的财政收入模式或财政收入来源，是以国有企业的利润上缴为主体 。社会主义市场经济条件下的财政收入，则主要来源于社会经济生活中各市场主体、法人实体和城乡居民依法缴纳的各种税赋。既然广大的纳税人是新时期国家财政收入的提供者，因此，国家为广大纳税人服务，为其提供必要的社会公共产品和公共服务,公共财政的三个特性,3、财政行为的规范性和法制性。 财政法规的制定不仅要通过一定的民意机构来确认，而且财政法规的实施也要接受相关机构和社会公众的监督与制约。,
